sobota, 07 sierpień 2010 11:30

Tomasz Grzegorz Grosse: GEOPOLITYKA UNII EUROPEJSKIEJ? PRZYKŁAD WSCHODNIEGO WYMIARU EUROPEJSKIEJ POLITYKI SĄSIEDZTWA

Oceń ten artykuł
(2 głosów)

alt alt

dr Tomasz Grzegorz Grosse

Geopolitykę można zdefiniować jako długofalowe działania zmierzające do osiągania celów strategicznych prowadzone wobec określonego terytorium. Europejska Polityka Sąsiedztwa (EPS) spełnia takie kryterium definicyjne. Jest to polityka mająca istotne znaczenie dla bezpieczeństwa Wspólnoty, stabilizacji politycznej krajów z nią sąsiadujących, kształtująca strategiczne relacje gospodarcze i zwiększająca wpływy polityczne UE w jej najbliższym otoczeniu geograficznym.

WPROWADZENIE

Geopolitykę można również określać w sposób bardziej konfrontacyjny i bezpośrednio odnoszący się do rywalizacji między odmiennymi interesami w polityce międzynarodowej. W takim ujęciu będą to działania zmierzające do kontroli określonego terytorium (czego przejawem może być rywalizacja z innymi wpływami politycznymi), a także dążenie do maksymalizacji korzyści wynikających z dostępu do zasobów tego terytorium itp[1]. Także w takiej perspektywie możemy analizować EPS. Zmierza ona bowiem do zwiększania korzyści wymiany gospodarczej, w tym zabezpieczenia dostaw surowców energetycznych, a także niejednokrotnie rywalizuje z Rosją o wpływy na obszarze postsowieckim. Jeśli nawet oficjalnym celem polityki sąsiedztwa UE nie jest konfrontacja z Rosją, to faktycznie w wielu wypadkach rodzi takie konsekwencje. Co jednak najważniejsze, jest traktowana przez dyplomację rosyjską jako wyzwanie lub wręcz ograniczenie dla jej wpływów politycznych i gospodarczych[2]. Europejską Politykę Sąsiedztwa można więc określić jako mającą znaczenie i konsekwencje geopolityczne. Otwartym pytaniem jest jednak to, jaka jest to geopolityka? Odpowiedź może wiele mówić o specyfice polityki zagranicznej prowadzonej przez Unię. Może dość dobrze charakteryzować system polityczny funkcjonujący w Europie. Ma więc implikacje dla myśli teoretycznej dotyczącej integracji europejskiej.

W literaturze naukowej zajmującej się aspektami geopolitycznymi polityki sąsiedztwa pojawiają się różnorodne typologie. Bodaj najciekawsza odnosi się do rozróżnienia między dwoma modelami geopolitycznymi[3]. Pierwszy nawiązuje do realistycznego paradygmatu w stosunkach międzynarodowych opierającego się na dominującej roli interesów (zwłaszcza dotyczących bezpieczeństwa), zwiększaniu wpływów politycznych i ekspansji gospodarczej. Ten tradycyjny model geopolityczny zmierza do kształtowania hierarchicznych relacji władzy – przede wszystkim między państwami jako głównymi podmiotami stosunków międzynarodowych. Jego odmianą może być strategia dążenia do regionalnej hegemonii, m.in. poprzez promowanie neoliberalnych zasad i instytucji rynkowych, a więc wykorzystywanie instrumentów ekonomicznych do celów geopolitycznych[4]. Według niektórych opinii[5] jest ona widoczna we wschodnim rozszerzeniu UE (2004–2007) oraz w innych działaniach Unii wobec wschodnich sąsiadów, które cechowała m.in. ekspansja gospodarcza podmiotów z obszarów centralnych wobec europejskich peryferii. Istotnym uwarunkowaniem takiego podejścia jest tradycja postkolonialna Europy, resentymenty imperialne oraz silny europocentryzm, związany z poczuciem wyższości i promowaniem własnych instytucji oraz wartości jako najlepszych z możliwych. Drugi model określany mianem postwestfalskiego lub postmodernistycznego[6] dąży do zbudowania regionalnego porządku międzynarodowego opartego na wspólnocie wartości i identyfikacji społecznych, partnerstwie oraz pokojowych mechanizmach współdziałania. Tworzy gęstą strukturę sieciowych współzależności, które wykraczają poza relacje stricte międzyrządowe, a więc obejmują zarówno aktorów ponadnarodowych (zwłaszcza instytucje UE), jak i pozarządowych lub instytucje publiczne reprezentujące regionalne i lokalne poziomy administracji.

W literaturze można spotkać także inne typologie dotyczące geopolityki UE[7]. Wyszczególnia się m.in. model westfalski, którego wyrazem jest stopniowo kształtujące się centrum polityki zagranicznej na szczeblu brukselskim (wspólnotowe lub w przyszłości federalne), posiadające najważniejsze atrybuty władzy w zakresie bezpieczeństwa i stosunków zagranicznych. Oprócz tego wymienia się model imperialny, który porządkuje ład europejski według mechanizmu koncentrycznych kręgów (również geograficznych), z kumulacją władzy w jego centrum. Cechuje go tendencja do ekspansji wpływów terytorialnych oraz ułożenia asymetrycznych i hierarchicznych relacji władzy między politycznym centrum a peryferiami. Kolejny jest model neośredniowieczny, który cechuje się zróżnicowaniem problemowym i wielowymiarowością geograficzną centrów władzy. W polityce zagranicznej przejawem tego modelu jest rozwijanie różnych kierunków geograficznych zainteresowań, dodatkowo zróżnicowanych pod względem merytorycznym. Model neośredniowieczny zmierza w stronę sieciowego systemu zarządzania.

Kolejna typologia dotyczy strategii geopolitycznych w unijnej polityce sąsiedztwa[8]. Pierwsza określana jako sieciowa zmierza do zacierania granic międzypaństwowych, wzrostu wzajemnej współzależności i partnerstwa. Jest ona bliska wcześniej wspomnianej koncepcji geopolityki postwestfalskiej (lub postmodernistycznej). Druga strategia postrzega obszary sąsiadujące z Unią jako jej strefę wpływów politycznych i gospodarczych lub strefę buforową, oddzielającą Europę od innych regionów czy mocarstw lub chroniącą przed zewnętrznymi niebezpieczeństwami. Kolejna strategia geopolityczna jest określana mianem granicy kolonialnej i jest zbliżona do wcześniej wymienionego modelu imperialnego. Charakteryzuje się tendencją do ekspansji wpływów na kraje ościenne i hierarchicznego ułożenia wzajemnych relacji politycznych i ekonomicznych. Chodzi o utrzymanie kontroli na obszarach sąsiadujących z Unią, w tym stabilizacji politycznej i bezpieczeństwa na granicach UE przy jednoczesnym asymetrycznym podziale wzajemnych korzyści, w tym faworyzowaniu interesów Wspólnoty oraz przerzuceniu szeregu kosztów na kraje ościenne. Wreszcie ostatnia strategia zmierza do ustanowienia wyraźnej granicy (limesu) między Unią a jej otoczeniem zewnętrznym. Cechuje ją więc tendencja do zamykania się Unii na wpływy zewnętrzne, czego przejawem jest zakończenie procesu rozszerzania terytorialnego Wspólnoty.

W Unii Europejskiej obowiązuje specyficzna poprawność polityczna, która każe unikać terminologii geopolitycznej, jako zbyt silnie powiązanej z interesami narodowymi i obciążonej dziedzictwem konfliktów militarnych na starym kontynencie[9]. Zamiast tego Unia stara się propagować politykę zagraniczną opartą na krzewieniu wartości demokratycznych i liberalnych, które mają zapewnić pokój i stabilizację w relacjach międzynarodowych. Idea Unii Europejskiej nawiązująca do potęgi normatywnej (normative power)[10] konstruuje nowy model polityki zagranicznej: postwestfalski i postnowoczesny. Ma on być wyrazem odmiennego niż tradycyjna geopolityka podejścia w polityce zagranicznej, odwołującego się bardziej do krzewienia europejskich standardów i wartości, a mniej do twardych interesów. Opartego na zasadach partnerstwa i współzależności, a więc tworzącego bardziej relacje sieciowe aniżeli hierarchiczne. Odwołującego się do pokojowych instrumentów działania, zwłaszcza „miękkich” zachęt i pomocy rozwojowej, nie zaś „twardych” instrumentów przymusu, w tym pozamilitarnych mechanizmów wymuszania określonych zachowań u partnerów międzynarodowych.

W niniejszym tekście koncentruję się na analizie wschodniego wymiaru Europejskiej Polityki Sąsiedztwa w celu scharakteryzowania podejścia geopolitycznego UE. Czy Unia konstruuje nowy paradygmat w relacjach międzynarodowych oparty na dyseminacji europejskich wartości i standardów działania oraz na sieciowych relacjach partnerskich? Wspomniany paradygmat nie tylko określa wizję ułożenia ładu międzynarodowego i rolę Unii w tym procesie, lecz także buduje jej tożsamość wewnętrzną (na potrzeby procesu integracji europejskiej, jak również wobec partnerów zewnętrznych – w tym np. w odróżnieniu od polityki USA)[11]. W tym ostatnim wypadku duże znaczenie ma wiarygodność deklarowanych wartości, także gotowość do ich efektywnego wspierania oraz postępowania zgodnie z nimi. A może geopolityka UE wobec najbliższego otoczenia jest bliższa tradycyjnemu modelowi realistycznemu opartemu na asymetrii władzy i interesów między Unią (i jej państwami członkowskimi) a krajami z nią sąsiadującymi? W tym wypadku wartości i idee towarzyszące polityce europejskiej miałyby głównie utylitarne znaczenie względem jej interesów. Ułatwiałyby ich realizację oraz legitymizowały asymetryczne relacje władzy między stroną unijną i jej partnerami[12]. Kluczowe znaczenie ma więc zweryfikowanie teorii realistycznej oraz konstruktywistycznej w stosunkach międzynarodowych[13]. W trakcie analizy EPS poświęcę uwagę praktycznemu znaczeniu idei Europy jako potęgi normatywnej, która kreuje i upowszechnia wartości jako źródło wpływów i władzy w stosunkach międzynarodowych. Interesujące będzie również pytanie, czy koncepcja potęgi normatywnej jest wynikiem siły, czy też słabości Unii na arenie międzynarodowej, a więc również czy może podwyższać, czy też będzie obniżać wiarygodność UE wśród partnerów zagranicznych.

METODA TRANSFERU POLITYCZNEGO

Impulsem do powstania Europejskiej Polityki Sąsiedztwa było rozszerzenie UE (2004–2007). Przesunięcie granic Unii na wschód postawiło przed nią nowe wyzwania i zrodziło problemy w relacjach z sąsiadami, a także zwiększyło znaczenie obszarów przygranicznych w polityce zagranicznej Unii. W ten sposób zarówno rozszerzenie Wspólnoty, jak również powstanie EPS świadczy o rosnącym znaczeniu geografii w polityce zagranicznej UE, co rzecz jasna pociąga za sobą różnorodne konsekwencje geopolityczne. Dotyczą one przede wszystkim samego obszaru przygranicznego Unii, zarówno w odniesieniu do konkretnych interesów sektorowych, jak również szerszej koncepcji rozwoju Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB). Dotykają stosunków z Rosją – najważniejszego (obok Unii) mocarstwa regionalnego, które jest aktywnie zainteresowane odbudową własnej strefy wpływów na obszarze oddziaływania EPS. Dotyczą wreszcie relacji transatlantyckich ze Stanami Zjednoczonymi, które mają ważne interesy na obszarze postsowieckim. Europejska Polityka Sąsiedztwa została zaproponowana w roku 2002 przez dyplomację brytyjską, w latach 2003–2004 Komisja Europejska przygotowała jej założenia[14]. Oprócz wschodnich sąsiadów Unii EPS objęła niektóre kraje Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu[15].

Zdaniem specjalistów[16] wschodnie rozszerzenie UE nie tylko w bezpośredni sposób przyczyniło się do powstania polityki sąsiedztwa, ale było dla niej wzorcem politycznego podejścia i mechanizmów działania. Zadania związane z EPS w Komisji Europejskiej realizuje zespół wyłoniony z Dyrekcji Generalnej ds. Rozszerzenia (DG Enlargement), a więc urzędnicy wcześniej zajmujący się włączeniem do Unii krajów akcesyjnych z Europy Środkowej. Należy przypomnieć, że wobec tych krajów zastosowano metodę warunkowego przyznania członkostwa, tj. po spełnieniu szeregu warunków politycznych oraz przyjęciu prawa europejskiego. Tego typu odgórne przekazanie instytucji unijnych do tych krajów jest określane mianem transferu politycznego towarzyszącego procesom europeizacji[17]. Zdaniem ekspertów[18] był to proces wysoce asymetryczny na niekorzyść krajów akcesyjnych, które były faktycznie pozbawione możliwości negocjacji i dostosowania regulacji UE do uwarunkowań lokalnych (ponadto prawo krajów przystępujących do Unii w żaden sposób nie wpływało na prawo UE). Warto przy tym zauważyć, że transfer własnych regulacji prawnych jest jednym z mechanizmów uzyskiwania przewagi w stosunkach międzynarodowych, czego przykładem mogą być regulacje dotyczące wymiany gospodarczej. Transfer własnych rozwiązań za granicę powoduje niejednokrotnie uprzywilejowane warunki konkurencyjne dla własnych podmiotów gospodarczych i koszty dla lokalnych przedsiębiorców, m.in. związane z potrzebą dostosowania się do zewnętrznych regulacji. Jest to praktyka od dawna funkcjonująca na wspólnym rynku, czego konsekwencją jest silna rywalizacja instytucjonalna między krajami członkowskimi oraz próby wprowadzenia do prawa unijnego rozwiązań stosowanych w krajowym prawie gospodarczym[19]. Transfer polityczny do krajów kandydackich opierający się na faktycznym wymuszeniu przyjęcia regulacji UE jest uznawany za hierarchiczną i przymusową metodę działania w stosunkach międzynarodowych[20]. Jest także określany jako „miękki imperializm”[21], gdzie transfer prawa unijnego służył rozciągnięciu politycznej i ekonomicznej kontroli nad nowymi krajami członkowskimi[22]. W trakcie tego procesu widoczna była zarówna asymetria władzy (w zakresie kluczowych decyzji politycznych), jak również nierównowaga korzyści (i interesów) między stroną unijną a krajami akcesyjnymi.

Wśród specjalistów[23] panuje dość powszechna opinia, że metoda warunkowego członkostwa okazała się jednym z najbardziej sprawnych i efektywnych mechanizmów europeizacji. Spowodowała ona, że w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa zastosowano podobny mechanizm transferu politycznego i metodę warunkowego wymuszania przyjęcia regulacji, standardów i wartości europejskich. Jednym z głównych założeń dla tego projektu była chęć powtórzenia efektów wschodniego rozszerzenia Unii przy ograniczeniu kosztów politycznych, zwłaszcza związanych z przyznaniem członkostwa w UE. Wynikało to z niechęci dużej liczby państw do dzielenia się władzą w Unii i przekonania, że kolejne rundy rozszerzenia Wspólnoty utrudniają pogłębienie integracji. Podstawową zachętą zamiast przyszłego członkostwa jest przede wszystkim pomoc finansowa, w tym możliwość udziału w programach europejskich i politykach UE oferowanych członkom Wspólnoty[24]. Kolejną zachętą jest dostęp do wspólnego rynku oraz innego typu korzyści handlowe (związane np. z procesem uzyskania członkostwa w WTO). Jednocześnie udział w EPS był od początku traktowany jako dobrowolny dla zaproszonych krajów i określany jako „pozytywny”, gdyż nie przewidywano innych sankcji dla uczestników poza wstrzymaniem pomocy finansowej. Tego typu konstrukcja osłabiła skuteczność metody warunkowego wymuszania transferu politycznego.

Praktyczna realizacja EPS polega m.in. na wspólnym przyjęciu Planu Działania (Action Plan) dla danego państwa na określony kilkuletni okres. Dokument jest następnie cyklicznie oceniany przez Komisję Europejską. Na przykład ukraiński Plan Działania (2005)[25] przewiduje stosunkowo szeroki zakres implementacji prawa europejskiego. Obejmuje on przede wszystkim zagadnienia dotyczące liberalizacji gospodarki i przyjęcia regulacji unijnych w różnych segmentach rynku (m.in. prawa podatkowego, ceł, bankowego i usług finansowych, korporacyjnego, własności intelektualnej, praw pracowniczych, ochrony konsumentów, zamówień publicznych, prawa konkurencji, transportu, energetyki, rozlicznych standardów jakości produkcji i handlu), jak również regulacji mających bezpośrednie znaczenie dla działalności gospodarczej (np. w zakresie ochrony środowiska, norm sanitarnych itp.). Tak szeroki zakres oddziaływania na wzajemne stosunki gospodarcze wskazuje, że Unia nie tylko kieruje się interesami gospodarczymi (w tym tworzy korzystne warunki dla ekspansji własnych przedsiębiorstw), lecz także wykorzystuje silną pozycję ekonomiczną do wywierania wpływów politycznych[26]. Inne regulacje wdrażane na Ukrainie dotyczą kwestii bezpieczeństwa publicznego, ochrony granic, współpracy policyjnej i zwalczania przestępczości oraz terroryzmu, nierozpowszechniania broni masowej zagłady oraz przeciwdziałania nielegalnemu eksportowi uzbrojenia. Strona ukraińska ustanowiła nawet wewnętrzną procedurę badania zgodności każdego przyjmowanego w tym kraju prawa z regulacjami europejskimi[27]. Na przykład w roku 2005 minister sprawiedliwości zaakceptował jako zgodne z prawem Wspólnoty 121 projektów prawnych oraz odesłał do odpowiednich ministrów około 100 projektów do poprawy. Tak daleko posunięta gotowość Ukrainy do przyjmowania transferu europejskich norm wynika jednak mniej z formuły polityki sąsiedztwa, a bardziej z chęci pokazania decydentom europejskim aspiracji do pełnej integracji z UE. W rzeczywistości ukraińskie elity wydają się rozczarowane formułą EPS i brakiem wyraźnej perspektywy członkostwa[28].

Większość specjalistów uznaje[29], że zachęty oferowane w ramach EPS okazały się niewystarczające i nie gwarantują efektywności tej polityki, w tym implementacji regulacji europejskich oraz wypełniania innych zobowiązań politycznych. Na przykład promocja demokracji w krajach sąsiadujących z Unią okazała się generalnie nieskuteczna bez możliwości uzyskania przez nie członkostwa[30]. Słabość metody warunkowego wymuszania transferu politycznego jest związana z szeregiem uwarunkowań, m.in. zbyt dużymi oczekiwaniami strony unijnej w stosunku do oferowanych korzyści, a także asymetrycznością wzajemnych interesów na rzecz UE i państw członkowskich. Plany działania są przyjmowane z inicjatywy Komisji Europejskiej i pod dyktando interesów strony europejskiej, w tym najbardziej zainteresowanych lub wpływowych państw członkowskich[31]. Ponadto prawo europejskie jest implementowane bez wsparcia ze strony mechanizmów wymuszenia sądowego funkcjonujących na obszarze UE (poprzez decyzje Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i rozwój legalizmu kontradyktoryjnego[32]). Kraje sąsiedzkie dysponują w dalszym ciągu zbyt słabą infrastrukturą administracyjną i sądowniczą, aby w pełni aplikować regulacje unijne. Problemem jest także lokalna kultura administracyjna, którą cechuje upolitycznienie, skłonność do arbitralnych decyzji urzędników (a więc niska kultura prawna), wysoka podatność na korupcję itp.

MIĘDZYRZĄDOWE SIECI WSPÓŁDZIAŁANIA

Uzupełnieniem dla metody transferu unijnych regulacji są międzyrządowe sieci współdziałania, określane również jako forma zewnętrznego zarządzania politykami UE[33]. Sieci te funkcjonują w ramach EPS, a częściowo niezależnie od tej polityki. Są one ściśle związane z sektorowymi politykami unijnymi i to one, a nie EPS, faktycznie stanowią główne odniesienie dla najważniejszych interesów i podejmowanych działań[34]. Polityka sąsiedztwa starała się zebrać różnorodne inicjatywy sektorowe, ale w zbyt małym stopniu nadała im strategiczne ramy, które mogłyby je ze sobą zintegrować, jak również ustalić wzajemną hierarchię celów politycznych i sektorowych. Ani EPS, ani polityka zagraniczna UE nie wskazały na szersze interesy geopolityczne Unii w poszczególnych kierunkach geograficznych, które mogłyby porządkować, a w razie potrzeby podporządkować interesy poszczególnych polityk sektorowych UE lub interesy państw członkowskich.

Formalnie dość duże znaczenie we wspomnianych sieciach mają instytucje unijne, zwłaszcza Komisja Europejska i agencje UE. Jednakże faktycznie decydujący wpływ ma współpraca międzyrządowa, prowadzona zarówno pod auspicjami polityk unijnych, jak również na zasadach dwustronnych, między państwami członkowskimi i danym krajem sąsiedzkim. Niekiedy relacje bilateralne między członkami Unii a jej sąsiadami utrudniają prowadzenie skutecznej EPS[35]. Dominujące znaczenie ma asymetryczna relacja między silniejszą stroną unijną a pojedynczym krajem sąsiedzkim. Dlatego niektórzy eksperci przyrównują ją do relacji między osią a szprychami w kole (hub and spoke)[36]. Stwarza ona uprzywilejowaną pozycję dla przedstawicieli strony europejskiej. Międzyrządowy charakter tej współpracy powoduje, że rola innych podmiotów jest stosunkowo ograniczona lub pozostaje pod kontrolą instytucji rządowych. Dotyczy to urzędników Komisji Europejskiej (i pracowników innych instytucji unijnych, np. agencji Europol, CEPOL, Eurojust, Frontex). Działają oni w dużym stopniu w interesie państw członkowskich, korzystają z ich zasobów (kontaktów dyplomatycznych, działań wywiadowczych itp.), jak również są systematycznie monitorowani, inspirowani lub ograniczani przez zainteresowane rządy lub odpowiednie instytucje międzyrządowe UE[37]. Niektórzy porównują działania Komisji do funkcji brokera między krajami unijnymi[38]. Jest to m.in. związane z silnymi interesami gospodarczymi i geopolitycznymi poszczególnych państw, jak również sprzecznością interesów między nimi. Dotyczą one zwłaszcza kluczowych z geopolitycznego punktu widzenia problemów bezpieczeństwa międzynarodowego, ograniczenia zagrożeń terrorystycznych, zagadnień dotyczących współpracy policyjnej, nielegalnej imigracji czy stabilizacji politycznej w krajach sąsiadujących (a więc na granicach UE), bezpieczeństwa energetycznego itp. Większość z tych spraw również w samej Unii podlega silnym mechanizmom współpracy międzyrządowej. Także współpraca podmiotów pozarządowych jest ściśle monitorowana przez zainteresowane rządy, jest niejednokrotnie przez nie inspirowana lub pozostaje wynikiem uzgodnień międzyrządowych. Choć w polityce sąsiedztwa występują niehierarchiczne metody zarządzania związane m.in. z transnarodowym upowszechnianiem dobrych praktyk, wzmacnianiem wzajemnej nauki i socjalizacji między aktorami społecznymi, to jednak największe znaczenie mają mechanizmy międzyrządowe[39].

Silna asymetria interesów w niektórych politykach sektorowych powoduje, że relacje zewnętrzne Unii są określane[40] jako hegemoniczne, tj. zmierzające do pełnej realizacji interesów UE, pomijania postulatów (interesów) państw sąsiadujących i przerzucania na nie ewentualnych kosztów realizacji tych polityk. Przykładem tego typu relacji jest obszar sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, zwłaszcza w zakresie powstrzymania imigracji do UE i kontroli różnego typu zagrożeń zewnętrznych. W niektórych sprawach – na przykład dotyczących przekraczania granic UE – interesy obu stron są wyraźnie rozbieżne. Natomiast porozumienia zawarte pod auspicjami EPS zmierzały do uszczelnienia tych granic, wprowadzenia readmisji nielegalnych imigrantów z terytorium Unii, zwiększenia współpracy służb policyjnych i pogranicznych. W zamian oferowano ograniczoną pomoc finansową wzmacniającą potencjał odpowiednich służb oraz stosunkowo niewielkie ułatwienia wizowe dla niektórych grup ludności[41].

ZRÓŻNICOWANIE MERYTORYCZNE I GEOGRAFICZNE EPS

W opinii specjalistów[42] kwestie dotyczące bezpieczeństwa były kluczowe dla powołania Europejskiej Polityki Sąsiedztwa, co nadaje jej wyraźnie geopolityczny charakter. Dotyczyły nie tylko ograniczenia zagrożeń zewnętrznych, w tym powiązanych z przestępczością lub nielegalną imigracją, lecz również miały na celu stabilizację sąsiadów Unii. Między innymi z tych powodów EPS na obszarze postsowieckim upowszechnia demokrację, jako system potencjalnie zwiększający stabilizację sytuacji politycznej, zmniejszający konflikty etniczne i pozwalający rozwiązywać ewentualne konflikty w sposób pokojowy. Kolejnym aspektem jest bezpieczeństwo energetyczne, silnie obecne m.in. w działaniach wobec Ukrainy. Jest ono związane z liberalizacją sektora energetycznego w tym kraju oraz harmonizacją przepisów z tymi obowiązującymi na wspólnym rynku. Jak wcześniej wspomniałem, tego typu transfer polityczny jest korzystny dla koncernów energetycznych i inwestorów europejskich. Ponadto EPS stanowi próbę zapewnienia dostaw surowców energetycznych przez terytorium Ukrainy. Eksperci[43] wskazują jednak na niewystarczające zaangażowanie Unii na rzecz rozwoju infrastruktury energetycznej w tym kraju, a także brak szerszej strategii obejmującej nie tylko relacje z Ukrainą, lecz również politykę w całym regionie, w tym zwłaszcza wobec Rosji.

W ramach EPS pojawiają się próby zażegnywania istotnych z punktu widzenia geopolitycznego problemów regionalnych, m.in. sporów przygranicznych. Na przykład w Planie Działania dla Mołdawii i Ukrainy znajduje się kwestia Transdniestrza, w planach dla Armenii i Azerbejdżanu działania dotyczące Nagorno-Karabachu, a w planie dla Gruzji – dotyczące Osetii i Abchazji[44]. W opinii ekspertów[45] są one traktowane w sposób powierzchowny, bez możliwości ich skutecznego rozwiązania. Niektóre istotne konflikty były wręcz pomijane w działaniach realizowanych w ramach polityki sąsiedztwa[46]. Brakowało szerszej strategii geopolitycznej UE, która pozwoliłaby wskazać najważniejsze cele wobec poszczególnych kierunków geograficznych i sposoby ich realizacji[47]. Takiej strategii nie wypracowano jak dotąd ani w ramach WPZiB, ani Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony[48].

Państwa członkowskie inspirują działania geopolityczne w różnych kierunkach geograficznych. Na przykład Francja, Włochy i Hiszpania zgodnie z własnymi interesami inicjują kolejne przedsięwzięcia wobec sąsiadów z obszaru Morza Śródziemnego (Partnerstwo Euro-Śródziemnomorskie, Unia Śródziemnomorska). Niemcy, Finlandia i po uzyskaniu członkostwa w UE także inne kraje Europy Środkowej wspierają politykę wschodnią Unii. Ostatnią inicjatywą jest tutaj Partnerstwo Wschodnie zaproponowane przez Szwecję i Polskę (2008). W roku 2007 zainicjowano współpracę Unii z państwami regionu Morza Czarnego (Synergia Czarnomorska). Niemcy aktywnie wspierają stabilizację regionalną w krajach Bałkańskich (odbywa się to poza EPS), w tym ich aspiracje do członkostwa w Unii. Z kolei państwa skandynawskie skutecznie zabiegały o włączenie Estonii, Litwy i Łotwy do UE (2004). Od lat rozwijają także współpracę w regionie Morza Bałtyckiego (inicjatywa Wymiaru Północnego z roku 1997 oraz Strategia Morza Bałtyckiego z 2009), związaną w istotnym stopniu z kwestią relacji zagranicznych z Rosją. Wspomniane działania pozwalają poszczególnym krajom członkowskim zaznaczyć własne interesy geopolityczne w ramach polityki europejskiej, ale nie pozwoliły jak dotąd wypracować spójnej unijnej strategii geopolityki regionalnej. Istnieje natomiast wyraźne napięcie polityczne między kolejnymi propozycjami, czego wyrazem jest na przykład rywalizacja o środki unijne i zakres współpracy instytucjonalnej między kierunkiem południowym i wschodnim w ramach EPS[49]. Decydują o tym przede wszystkim rozbieżne interesy geopolityczne poszczególnych krajów. Komisja Europejska jest obwiniana o brak szerszej wizji polityki sąsiedztwa[50], ale faktycznie brak takiej wizji jest w dużym stopniu spowodowany przez spory między państwami członkowskimi. Brakowało również wystarczająco silnych instrumentów realizacji celów geopolitycznych, w tym odpowiednich zachęt dla uczestników EPS. Sprzeczności interesów powodowały nadto, że niewystarczająca była polityczna wola do prowadzenia odważniejszych działań.

Polityka sąsiedztwa zebrała wcześniejsze inicjatywy europejskie, w tym zwłaszcza starała się uwzględnić zagraniczne działania polityk sektorowych, a także wypracowała wspólne mechanizmy zarządzania i finansowania. Była to w większym stopniu reforma biurokratyczna niż polityczna. Ujednoliceniu standardów administracyjnych nie towarzyszyło bowiem wypracowanie spójnej strategii politycznej wobec poszczególnych regionów, co byłoby nową jakością w polityce zagranicznej Unii. Brak odpowiedniej strategii geopolitycznej powoduje, że dominujące znaczenie zyskują interesy sektorowe polityk unijnych i to one w coraz większym stopniu wypełniają treścią EPS. Brakuje przy tym odpowiedniej koordynacji i integracji między poszczególnymi politykami unijnymi, a polityka sąsiedztwa staje się coraz bardziej zróżnicowana tematycznie i geograficznie[51]. Przypomina to nieco sytuację występującą w geopolitycznym modelu neośredniowiecznym, który cechuje się zróżnicowaniem problemowym, wielowymiarowością geograficzną centrów władzy i sieciowym mechanizmem zarządzania. Jednak sieci kooperacyjne tworzone przez EPS mają wyraźnie hierarchiczną strukturę i w dużym stopniu międzyrządowy sposób podejmowania decyzji.

Zróżnicowanie wewnętrzne EPS skutkuje także rozbieżnymi tendencjami geopolitycznymi widocznymi w EPS, zwłaszcza między otwarciem i zamykaniem granic UE. Na przykład działania dotyczące polityk ekonomicznych mają na celu zwiększenie integracji krajów sąsiedzkich ze wspólnym rynkiem, choć odbywa się to niejednokrotnie w sposób selektywny i przy asymetrycznych korzyściach dla podmiotów z UE W wypadku porozumienia z Ukrainą liberalizacja nastąpiła głównie w segmentach produkcyjnych i usługach, w których podmioty z UE mają przewagę konkurencyjną (m.in. w usługach finansowych i bankowych, telekomunikacji). Natomiast wobec obszarów uznawanych za strategiczne lub wrażliwe społecznie, na przykład wobec produkcji rolniczej, stalowej i tekstylnej, zastosowano klauzule ochronne[52]. Są to więc działania selektywnie otwierające granicę UE, przy zachowaniu nierównowagi interesów i korzyści między stroną unijną i krajami sąsiadującymi. Dość dobrze pasuje to do geopolitycznego modelu imperialnego, który cechuje tendencja do ekspansji wpływów na kraje ościenne i hierarchicznego ułożenia wzajemnych relacji ekonomicznych. Z kolei w obszarze sprawiedliwości i spraw wewnętrznych dominują tendencje do zamykania granicy UE przed zewnętrznymi zagrożeniami i napływem imigrantów. Przypomina to geopolityczną strategię zmierzającą do ustanowienia wyraźnej granicy (limesu) między Unią a jej otoczeniem zewnętrznym. Według niektórych opinii[53] w EPS dominuje podejście do sąsiadów jako „innych”, przy wyraźnej tendencji do zamykania granic Unii[54]. Świadczy o tym fakt, że jest to polityka oferowana zamiast perspektywy członkostwa w UE. Takie podejście do EPS jest również bliskie strategii budowania strefy buforowej[55], oddzielającej Europę od innych regionów czy mocarstw lub chroniącej ją przed zewnętrznymi niebezpieczeństwami. Jednocześnie zgodnie z modelem imperialnymstrefa przygraniczna jest traktowana jako obszar intensywnych wpływów politycznych i ekonomicznych[56].

EPS WOBEC RELACJI Z ROSJĄ

Kolejnym problemem okazuje się podejście bilateralne w ramach EPS, dominujące zwłaszcza na kierunku wschodnim. Tymczasem do rozwiązywania najważniejszych kryzysów regionalnych niezbędne jest podejście wielostronne, obejmujące zarówno kraje najbliższego sąsiedztwa, jak również najważniejsze mocarstwa zainteresowane sytuacją na danym obszarze. Szczególnym przykładem jest postawa Rosji, która nie tylko nie uczestniczy w EPS, ale wielokrotnie dawała wyraz nieprzychylnemu stosunkowi wobec tej inicjatywy. Zaproszenie do udziału w polityce sąsiedztwa zostało odrzucone przez Moskwę z dwóch zasadniczych powodów. Po pierwsze, Rosja nie chciała być traktowana na równi z mniejszymi krajami, które postrzega jako własną strefę wpływów geopolitycznych. Wyrazem tej tendencji jest dążenie do dominacji politycznej i ekonomicznej w regionie, w tym również poprzez własne inicjatywy zbliżone do EPS[57]. Po drugie, metoda wymuszania transferu politycznego i kształtowania asymetrycznych relacji – funkcjonująca w polityce sąsiedztwa – nie odpowiadała ambicjom Rosji, która wolałaby bardziej partnerskie stosunki[58]. Właśnie dlatego akceptuje udział w wielostronnej formule współpracy w ramach inicjatywy Wymiaru Północnego. Ponadto Rosja z niechęcią podejmuje współpracę z Unią, preferując raczej stosunki bilateralne z państwami członkowskimi. Wynika to nie tylko z lekceważącego stosunku do Unii jako „zjawiska tymczasowego”[59], ale przede wszystkim z celowego osłabiania dążeń do integracji UE w dziedzinie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa[60]. Co jednak ciekawe, Rosja korzysta ze środków finansowych tej polityki (tzw. Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa). Środki te służą kształtowaniu autonomicznych relacji Unii z Rosją i nie są faktycznie powiązane z polityką sąsiedztwa.

Stanowisko Rosji wobec EPS w oczywisty sposób utrudnia stabilizację sytuacji politycznej na obszarze postsowieckim. Według niektórych opinii[61] postawa tego kraju w praktyce uniemożliwia rozwiązywanie przez politykę sąsiedztwa najważniejszych regionalnych problemów geopolitycznych. Jest to dobrze widoczne na przykładzie działań Unii podejmowanych wobec Gruzji. Brakowało im geopolitycznej wizji, długofalowej strategii politycznej, która rozwiązywałaby problem w sposób całościowy i łączący wszystkie główne strony sporu (a więc Gruzję, Abchazję, Osetię Południową i Rosję). Unia nie miała ugruntowanej opinii wobec integralności terytorialnej Gruzji, była niechętna angażowaniu się w dialog polityczny z władzami separatystycznych republik[62]. Wynikało to przede wszystkim ze sprzeczności interesów między krajami członkowskimi, które różnią się zarówno w sprawach dotyczących relacji z Rosją, jak również wobec uznawanej przez nią strefy wpływów geopolitycznych[63]. Rządy europejskie mają odmienne podejście do zakresu i celów polityki sąsiedztwa, która mogła odgrywać ważną rolę przy rozwiązywaniu omawianego konfliktu. Były również zdecydowanie podzielone wobec możliwości przyznania Gruzji statusu kraju stowarzyszonego lub roztoczenia przed nią perspektywy członkostwa w Unii. Ostatecznie zaproponowano dość słaby instrument, jakim było Porozumienie o Partnerstwie i Współpracy (2004), oraz włączono Gruzję do Europejskiej Polityki Sąsiedztwa (2004). Także obszary Abchazji i Osetii Południowej objęto niewielką pomocą. Co jednak interesujące, szereg doraźnych programów pomocowych Unii funkcjonuje poza EPS[64]. Ponadto nie powiązano działań prorozwojowych z żadnym konkretnym planem pokojowym. Nie przedstawiono na przykład, jakiego typu postępów w dziedzinie stabilizacji sytuacji politycznej oczekuje Unia, a więc również pod jakimi warunkami udziela wsparcia rozwojowego. Przedstawiciele Unii nie uczestniczyli nawet w mediacjach pokojowych[65].

Stosowana przez niektóre wpływowe kraje europejskie polityka nieantagonizowania Rosji, w tym niepodnoszenia kwestii południowego Kaukazu we wzajemnych relacjach[66], musiała ograniczyć możliwości działań podejmowanych przez UE. Na to nakładają się odmienne interesy w relacjach transatlantyckich, w tym dotyczące możliwości przyjęcia Gruzji do NATO. W ten sposób różnice interesów wpływały na osłabienie zastosowanych instrumentów polityki zagranicznej, sprowadzając ją faktycznie do polityki rozwojowej. Ograniczyły również środki przeznaczone na stabilizowanie sytuacji, tym bardziej że niektóre kraje nie były w ogóle zainteresowane sprawami tego regionu i nie widziały potrzeby, aby Unia angażowała środki finansowe lub podejmowała bardziej aktywne działania dyplomatyczne. Polityka Unii dysponowała więc niewystarczającymi instrumentami, a także niewielką wolą polityczną oddziaływania w omawianym regionie. Nic dziwnego, że okazała się nieskuteczna. Według niektórych specjalistów[67] obniżyła wiarygodność Unii na arenie międzynarodowej. Niska ocena zdolności Unii do gwarantowania porozumienia pokojowego przyczyniła się do silniejszego związania interesów Osetii Południowej i Abchazji z Rosją oraz poszukiwania wsparcia przez Gruzję w Stanach Zjednoczonych. Słabość polityki zagranicznej Unii mogła więc się przyczynić do eskalacji konfliktu w roku 2008.

Stosunkowo niska efektywność Europejskiej Polityki Sąsiedztwa nie zmienia tego, że jest ona postrzegana przez Rosję jako wynikająca z odmiennych interesów i zagrażająca jej wpływom na obszarze postsowieckim[68]. Na przykład w Gruzji polityka europejska zmierza do zabezpieczenia dostaw źródeł energetycznych z basenu Morza Kaspijskiego z ominięciem terytorium Rosji, tymczasem Kreml dąży do monopolizacji dostaw surowców energetycznych do Europy. Jak wykazała wcześniejsza analiza, EPS służy ekspansji europejskich wpływów politycznych i gospodarczych oraz wywołuje skutki geopolityczne, w tym również w relacjach z Rosją. Europejski transfer polityczny może na przykład osłabiać wpływy Rosji i jej ambicje odbudowania własnej sfery wpływów. Przykładowo polityka sąsiedzka wprowadza standardy prawne i techniczne systemu Schengen na granicy ukraińsko-rosyjskiej, które służą nie tylko zmniejszeniu nielegalnej imigracji i przestępczości. Faktycznie wprowadzają trwałą granicę między obydwoma krajami, ograniczają wcześniejszą swobodę przepływu osób i towarów, zmieniają reżim graniczny z postsowieckiego na europejski oraz zwiększają powiązania administracyjno-informatyczne Ukrainy z państwami UE[69]. Przyczynia się to do utrwalenia niezależności politycznej Ukrainy w świadomości społecznej, w sposób pośredni osłabia więc możliwości oddziaływania ze strony Rosji. W ten sposób polityka sąsiedztwa sprzyja wzajemnej rywalizacji między próbą odbudowy strefy wpływów geopolitycznych Rosji i obszarem oddziaływania EPS[70].

Kolejnym czynnikiem są rywalizacyjne tendencje we wzajemnych relacjach rosyjsko-amerykańskich. Zwiększa to napięcie także w stosunkach Rosji z Unią Europejską, a zwłaszcza z tymi państwami członkowskimi, które opierają własne bezpieczeństwo na sojuszu ze Stanami Zjednoczonymi i obawiają się tendencji hegemonistycznych w polityce Moskwy. Warto w tym miejscu zauważyć, że skuteczność polityki sąsiedztwa będzie zależała nie tylko od unijnych relacji z Rosją, lecz w pewnej mierze również od relacji transatlantyckich i interesów USA na obszarze postsowieckim. Oznacza to, że polityka sąsiedztwa odnosi się bezpośrednio do wielkiej polityki między mocarstwami, a więc potrzebuje także silnych geopolitycznych podstaw strategicznych.

ROLA POTĘGI NORMATYWNEJ W EPS

Dla zrozumienia podejścia geopolitycznego Unii Europejskiej na wschodzie zasadnicze znaczenie ma analiza roli, jaką odgrywają idee i wartości w polityce sąsiedztwa. Większość specjalistów[71] wskazuje na lukę między głoszonymi deklaracjami a praktyką polityczną. Komisja Europejska zapewnia, że EPS ma na celu partnerstwo między Unią a krajami sąsiedzkimi, współwłasność procesu politycznego (rozumianą m.in. jako rozpoznanie wspólnych interesów) i równość między obydwiema stronami[72]. Tymczasem zastosowana metoda polityczna kształtuje asymetryczne relacje władzy i interesów na korzyść strony europejskiej. Unia wykorzystuje swoją przewagę w stosunkach międzynarodowych i dąży do maksymalizacji korzyści gospodarczych i politycznych, co jest zgodne z realistycznym paradygmatem w naukach politycznych.

Komisja deklaruje[73], że polityka sąsiedztwa ma służyć unikaniu nowych linii podziału na kontynencie. Tymczasem, jak wykazała wcześniejsza analiza, EPS przyczynia się raczej do wzmocnienia granic zewnętrznych Unii. Interesy europejskie wyraźnie dominują nad wartościami, czego przejawem jest zawieszanie dopominania się o respektowanie wartości pod wpływem korzyści politycznych lub ekonomicznych. Przykładem może być odstępowanie od przypominania o prawach człowieka i normach demokratycznych ze względu na interesy energetyczne lub inne korzyści powiązane z bezpieczeństwem[74]. Dostępne analizy[75] wskazują na to, że promowanie wartości demokratycznych w polityce wschodniej UE jest szczególnie nieskuteczne wobec krajów, z którymi Unia ma istotne interesy energetyczne. Instrumentalne podejście do wartości demonstruje również odmienne traktowanie krajów dużych, np. Rosji, oraz mniejszych, wobec których przypominanie o wartościach stanowi formę nacisku politycznego. Idee i wartości niejednokrotnie służą wspieraniu konkretnych interesów europejskich. Na przykład promowanie zasad wolnego rynku i dobrego rządzenia poprawia warunki dla europejskich inwestycji. Także reguły państwa prawa i zwiększanie możliwości egzekucji zobowiązań wspierają klimat inwestycyjny, jak również zwiększają skuteczność transferu europejskich regulacji prawnych. Również promocja wartości demokratycznych sprzyja upowszechnianiu poglądów akceptujących zbliżenie polityczne z Unią (jako wspólnotą demokratyczną), co tworzy korzystny klimat dla wzajemnych relacji, a więc zwiększa możliwości działania dla polityki europejskiej. Ponadto wprowadzenie demokracji dekonstruuje (przynajmniej w części) dotychczasowe struktury władzy, w których duże znaczenie miały grupy społeczne powiązane z wpływami Moskwy. Kreuje natomiast nowe elity polityczne, ośrodki opiniodawcze i pozarządowe, które mogą mieć pozytywne nastawienie wobec Unii Europejskiej i są niejednokrotnie wspierane finansowo lub organizacyjnie przez instytucje unijne[76]. Właśnie dlatego Rosja uznaje szerzenie demokratyzacji na obszarze postsowieckim za wzmacniające wpływy polityczne Zachodu[77].

Przykład unijnej polityki sąsiedztwa wskazuje, że idea potęgi normatywnej w większym stopniu odpowiada paradygmatowi realistycznemu w stosunkach międzynarodowych aniżeli teorii konstruktywistycznej. Trudno ją nawet traktować jako wizję przyszłego systemu międzynarodowego, raczej swego rodzaju „EUtopię”[78]. Deklarowane i promowane wartości w tej polityce są wyraźnie drugoplanowe względem interesów politycznych i ekonomicznych. W wielu sytuacjach im ustępują, a w innych aktywnie wspierają. Służą również legitymizacji polityki europejskiej, w tym również metod działania, które prowadzą do asymetrii władzy i interesów między stroną unijną i krajami sąsiadującymi.

Według niektórych opinii[79] idea Europy jako potęgi normatywnej jest wynikiem słabości polityki zagranicznej Wspólnoty. Ma więc częściowo zastępować inne instrumenty oddziaływania, a w części maskować własną niemoc. Słabość polityczna UE przyczynia się do tego, że europejskie wartości są w niewystarczającym stopniu wspierane przez konkretne działania, co prowadzi do niskiej efektywności deklarowanych celów. W ten sposób słabość EPS odbija się niekorzystnie na możliwości skutecznego wspierania europejskich wartości. Obniża to wiarygodność polityki europejskiej przed partnerami międzynarodowymi[80]. Skłania mnie to do wniosku, że idee i wartości stosowane w polityce zagranicznej bez konkretnego wsparcia politycznego tracą swoją skuteczność jako formuła legitymizująca wzajemne stosunki władzy. Potęga normatywna bez innych atrybutów potęgi w stosunkach międzynarodowych ma więc ograniczone możliwości skutecznego oddziaływania na partnerów zagranicznych.

PODSUMOWANIE

Europejska Polityka Sąsiedztwa jest próbą realizacji europejskich interesów przede wszystkim w sferze bezpieczeństwa i gospodarczej na obszarze sąsiadującym z terytorium Unii. Opiera się na metodzie wymuszania transferu politycznego, która wprowadza asymetryczne relacje władzy i nierówną dystrybucję korzyści na rzecz interesów europejskich. W ten sposób Unia wykorzystuje swoją przewagę w stosunkach międzynarodowych i maksymalizuje korzyści gospodarcze i polityczne. Uzupełnieniem dla metody transferu unijnych regulacji są międzyrządowe sieci współdziałania, które są silnie powiązane z sektorowymi politykami europejskimi. Cechą relacji sieciowych w polityce sąsiedztwa jest dominacja interesów i decyzji międzyrządowych, które funkcjonują w układach bilateralnych (między stroną unijną a danym państwem sąsiedzkim). Zwiększa to zakres władzy i interesów na korzyść UE. Idee i wartości upowszechniane i deklarowane w omawianej polityce służą wzmacnianiu interesów europejskich oraz mają legitymizować asymetryczne relacje władzy między Unią i jej sąsiadami. Wszystko to sprawia, że politykę sąsiedztwa należy interpretować zgodnie z realistycznym paradygmatem w stosunkach międzynarodowych, a nie z teorią konstruktywistyczną. Europejska Polityka Sąsiedztwa nie konstruuje bowiem nowego postwestfalskiego systemu regionalnego, ale raczej stanowi platformę ideowo-instytucjonalną, która pozwala maksymalizować europejskie interesy i legitymizować relacje władzy z sąsiadami.

Zarówno cele, jak i w dużej mierze rezultaty omawianej polityki mają wymiar geopolityczny. Służą zapewnieniu stabilizacji wokół granic UE, zwiększają wpływy polityczne i gospodarcze Unii, w tym tworzą ramy instytucjonalne dla bardziej trwałego i usystematyzowanego powiązania krajów sąsiednich z Unią Europejską. Geopolityka EPS jest bliska modelowi imperialnemu, który porządkuje ład europejski według mechanizmu koncentrycznych kręgów (również geograficznych), z kumulacją władzy w jego centrum. Tym bardziej że polityka sąsiedztwa przypomina geopolityczną strategię zmierzającą do ustanowienia wyraźnej granicy (limesu) między Unią a jej otoczeniem zewnętrznym. Jest również bliska strategii budowania strefy buforowej chroniącej UE przed zewnętrznymi niebezpieczeństwami. Jednocześnie zgodnie z modelem imperialnym strefa przygraniczna jest traktowana jako obszar intensywnych wpływów politycznych i ekonomicznych. Natomiast specyfika funkcjonowania międzyrządowych sieci współdziałania, wraz z ich inklinacją do sektorowego zróżnicowania, przypomina nieco sytuację występującą w geopolitycznym modelu neośredniowiecznym. Cechuje go zróżnicowanie problemowe, wielowymiarowość geograficzna centrów władzy i sieciowe mechanizmy zarządzania. Jednak sieci kooperacyjne tworzone przez EPS mają wyraźnie hierarchiczną strukturę i charakteryzują się w dużym stopniu międzyrządowym sposobem podejmowania decyzji. Zgodne z modelem neośredniowiecznym jest także zróżnicowanie interesów geopolitycznych między państwami członkowskimi. Kształtują one odmienne kierunki geograficznej aktywności Unii i powołują kolejne inicjatywy europejskie w zakresie współpracy zagranicznej. Nie przekłada się to jednak na poprawę skuteczności polityki unijnej, a raczej zwiększa konkurencję o środki finansowe i inne instrumenty Wspólnoty.

Opisywane tendencje geopolityczne w polityce sąsiedztwa bardziej odnoszą się do rozproszonych interesów lub wywołanych skutków geopolitycznych aniżeli do spójnej strategii Unii Europejskiej. Jest to zasadnicza przyczyna słabości polityki sąsiedztwa. Jest ona sumą różnorodnych interesów geopolitycznych państw członkowskich oraz interesów występujących w politykach sektorowych. Są one dość słabo ze sobą skoordynowane i nie podporządkowane szerszej wizji geopolitycznej, która oprócz krajów sąsiadujących uwzględniałaby kierunki polityki wobec największych mocarstw. Sprzeczne interesy i tendencje wewnętrzne utrudniają realizację celów i deklaracji politycznych, zwłaszcza możliwości rozwiązywania najpoważniejszych problemów regionalnych. Obniża to wiarygodność Unii na arenie międzynarodowej, a w sferze retorycznej przyczynia się do zarzutów o stosowanie podwójnych standardów. Idea Europy jako potęgi normatywnej jest niekiedy postrzegana jako wynik słabości polityki zagranicznej Wspólnoty. Częściowo zastępuje inne instrumenty oddziaływania, a w części maskuje niemoc w sferze geopolitycznej. Jednakże idee i wartości stosowane w polityce zagranicznej, bez konkretnego wsparcia przez inne atrybuty władzy, tracą swoje możliwości skutecznego oddziaływania na partnerów zagranicznych.

Artykuł ukazał się w nr 1(9)/2010 kwartalnika „Nowa Europa. Przegląd Natoliński” alt

 


[1] Por. C. FLINT, Introduction to Geopolitics, London, New York: Routledge, 2006, s. 13.

[2] Dobrym świadectwem tej opinii jest wywiad z S. Markowem, doradcą Kremla i dyrektorem Instytutu Badań Politycznych w Moskwie. Europejska Polityka Sąsiedztwa oraz prowadzona w jej ramach inicjatywa Partnerstwa Wschodniego są traktowane jako przejawy zimnej wojny UE wobec Rosji, zmierzającej do popierania wszelkich sił antyrosyjskich w krajach byłego Związku Sowieckiego. Por. Wizja silnej rosyjskiej władzy to mit stworzony przez rusofobów, „Dziennik” (dodatek „Europa”), 31 lipca 2009.

[3] J.W. SCOTT, The EU and „Wider Europe”: Toward an Alternative Geopolitics of Regional Cooperation?, „Geopolitics” 2005, 10, s. 429–454.

[4] Szerzej: T.G. GROSSE, Władza monetarna w stosunkach transatlantyckich. Studium relacji polityki gospodarczej i geopolityki w Unii Europejskiej, „Zeszyt Centrum Europejskiego Natolin” 2009, 35.

[5] J. AGNEW, How Many Europes? The European Union, Eastward Enlargement and Uneven Development, „European Urban and Regional Studies” 2001, 8(1), s. 29–38.

[6] M. EMERSON, The Wider Europe as the European Union’s Friendly Monroe Doctrine, „CEPS Policy Brief” 2002, 27, October.

[7] Por. CH.S. BROWNING, P. JOENNIEMI, Geostrategies of the European Neighbourhood Policy, „European Journal of International Relations” 2008, 14(3), s. 519–551; CH.S. BROWNING, Westphalian, Imperial, Neomedieval: The Geopolitics of Europe and the Role of the North, [w:] CH.S. BROWNING, red., Remaking Europe in the Margins: Northern Europe after the Enlargements, Aldershot: Ashgate, 2005, s. 85–101.

[8] W. WALTERS, The Frontiers of the European Union: A Geostrategic Perspective, „Geopolitics” 2004, 9(3), s. 674–698.

[9] Por. CH. HILL, The geopolitical implication of enlargement, [w:] J. ZIELONKA, red., Europe unbound: enlarging and reshaping the boundaries of the European Union, London: Stoughton, 2002, s. 99.

[10] J. MANNERS, Normative power Europe: a contradiction in terms?, „Journal of Common Market Studies” 2002, 40(2), s. 235–258. W polskiej literaturze można spotkać określenie “mocarstwa niewojskowego”, por. D. MILCZAREK, Rola międzynarodowa Unii Europejskiej jako “mocarstwa niewojskowego”, “Studia Europejskie” 2003, 1, s. 33-54. W tekście używam jednak pojęcia potęgi normatywnej dla uwypuklenia znaczenia promocji określonych wartości i idei w środowisku międzynarodowym.

[11] Por. E. ADLER, B. CRAWFORD, Normative Power: The European Practice of Region-Building and the Case of the Euro-Mediterranean Partnership, [w:] E. ADLER, F. BICCHI, B. CRAWFORD, R.A. del SARTO, red., The convergence of civilizations: Constructing a Mediterranean region, Toronto: Toronto University Press, 2006, s. 3–47.

[12] Szerzej: por. D.A. LAKE, Regional Hierarchies: Authority and the Legal Production of International Order, „Review of International Studies” 2009, 35, suplement, s. 35–58; D.A. LAKE, Hierarchy in international relations, Ithaca, New York: Cornell University Press, 2009.

[13] O podobnej dychotomii teoretycznej w odniesieniu do EPS wspomina również: R. BENGTSSON, Constructing Interfaces: the Neighbourhood Discourse in EU External Policy, „Journal of European Integration” 2008, 30(5), s. 597–616.

[14] Por. KOMISJA EUROPEJSKA, Wider Europe Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours, COM (2003) 104 final, Bruksela, 11.3.2003; KOMISJA EUROPEJSKA European Neighbourhood Policy Strategy Paper,COM (2004) 373 final, Bruksela, 12.5.2004.

[15] W roku 2009 w EPS uczestniczyły: Algieria, Armenia, Autonomia Palestyńska, Azerbejdżan, Białoruś, Egipt, Gruzja, Izrael, Jordania, Liban, Libia, Maroko, Mołdawia, Syria, Tunezja, Ukraina. Por. http://ec.europa.eu/world/enp/index_en.htm, 29.08.2009.

[16] M. CREMONA, C. HILLION, L’Union fait la force? Potential and Limitations of the European Neighbourhood Policy as an Integrated EU Foreign and Security Policy, „EUI Law Working Papers”2006, 39.

[17] Por. S. BULMER, S. PADGETT, Policy Transfer in the European Union: An Institutionalist Perspective, „British Journal of Political Science” 2005, 35(1), 103–26.

[18] F. SCHIMMELFENNIG, U. SEDELMEIER, Governance by Conditionality: EU Rule Transfer to the Candidate Countries of Central and Eastern Europe, „Journal of European Public Policy” 2004, 11(4), s. 661–679.

[19] Por. M.P. SMITH, Germany’s Quest for a New EU Industrial Policy: Why it is Failing, „German Politics” 2005, 14(3), s. 315–331; H. CALLAGHAN, M. HÖPNER, European Integration and the Clash of Capitalisms: Political Cleavages over Takeover Liberalization, „Comparative European Politics” 2005, 3, s. 307–332.Także: A. COOLEY, Logics of Hierarchy, Ithaca, London: Cornell University Press, 2005.

[20] Por. F. SCHIMMELFENNIG, Europeanization beyond Europe, „Living Reviews in European Governance” 2007, 2(1); A. HYDE-PRICE, A ‘tragic actor’? A realist perspective on ‘ethical power Europe’, „International Affairs” 2008, 84(1), s. 29–44.

[21] B. HETTNE, F. SÖDERBAUM, Civilian power or soft imperialism? The EU as a global actor and the role of interregionalism, „European Foreign Affairs Review” 2005, 10, s. 535–552.

[22] J. ZIELONKA, Europe as Empire, Oxford, New York: Oxford University Press, 2006, s. 13–14, 59.

[23] Szerzej na ten temat: T.G. GROSSE, Europeizacja, [w:] W. MORAWSKI, red., Modernizacja Polski. Struktury, agencje, reżimy instytucjonalne, Warszawa: Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, 2009.

[24] Taką możliwość zaproponowała Komisja Europejska w roku 2006 (Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on the general approach to enable the ENP partner countries to participate In the Community agencies and programmes, COM (2006) 724 final, Bruksela, 04.12.2006), a w roku 2007 włączyła pierwsze programy unijne do Planów Działania dla Ukrainy, Izraela i Maroka.

[25] Por. EU-Ukraine Action Plan przyjęty 21 lutego 2005 roku przez Radę Współpracy UE–Ukraina, URL: http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/action_plans/ukraine_enp_ap_final_en.pdf, data dostępu: 29.08.2009. Plan Działania z roku 2005 jest kontynuacją i uwzględnia szereg zapisów Porozumienia o Partnerstwie i Współpracy między Unią Europejską a Ukrainą z 16 czerwca 1994 roku (umowa weszła w życie w roku 1998).

[26] Por. N. BOBITSKI, Do Ut Des? The Need for True Reciprocity in the European Neighbourhood Policy, „European Foreign Affairs Review” 2008, 13, s. 449–472.

[27] Por. A. ALBI, The EU’s ‘External Governance’ and Legislative Approximation by Neighbours: Challenges for the Classic Constitutional Templates, „European Foreign Affairs Review” 2009, 14, s. 209–230.

[28] N. BOBITSKI, Do Ut Des? The Need for True Reciprocity…,dz. cyt., s. 462; G. EDWARDS, The Construction of Ambiguity and the Limits of Attraction: Europe and its Neighbourhood Policy, „Journal of European Integration” 2008, 30(1), s. 45–62.

[29] J. KELLEY, New wine in old wine skins: policy adaptation in the European neighbourhood policy, „Journal of Common Market Studies” 2006, 44(1), s. 29–55; S. LAVANEX, F. SCHIMMELFENNIG, Relations with the Wider Europe, „Journal of Common Market Studies, Annual Review” 2008, 46, s. 145–164; N. BOBITSKI, dz. cyt.,; A. JONES, J. CLARK, Europeanisation and Discourse Building: The European Commission, European Narratives and European Neighbourhood Policy, „Geopolitics” 2008, 13, s. 545–571; M.E. SMITH, M. WEBBER, Political Dialogue and Security in the European Neighbourhood: The Virtues and Limits of ‘New Partnership Perspectives’, „European Foreign Affairs Review” 2008, 13, s. 73–95; S. LAVANEX, N. WICHMANN, The External Governance of EU Internal Security, „Journal of European Integration” 2009, 31(1), s. 83–102; G. EDWARDS, dz. cyt.; F. SCHIMMELFENNIG,dz. cyt.; R. BENGTSSON, dz. cyt.; E. BARBÉ, E. JOHANSSON-NOUGES, The EU as a modest ‘force for good’: the European Neighbourhood Policy, „International Affairs” 2008, 84(1), s. 81–96.

[30] F. SCHIMMELFENNIG, H. SCHOLTZ, EU Democracy Promotion in the European Neighbourhood, „European Union Politics” 2008, 9(2), s. 187–215.

[31] R. ZAIOTTI, Of Friends and Fences: Europe’s Neighbourhood Policy and the ‘Gated Community Syndrome’, „Journal of European Integration” 2007, 29(2), s. 143–162; G. EDWARDS, dz. cyt., s. 52.

[32] Szerzej: R.D. KELEMEN, Suing for Europe, Adversarial Legalism and European Governance, „Comparative Political Studies” 2006, 39(1), s. 101–127; T.G. GROSSE, Europa na rozdrożu, Warszawa: Instytut Spraw Publicznych, 2008, s. 152–154.

[33] S. LAVENEX, A governance perspective on the European neighbourhood policy: integration Beyond conditionality?, „Journal of European Public Policy” 2008, 15(6), s. 938–955.

[34] S. LAVENEX, F. SCHIMMELFENNIG, dz. cyt., s. 155.

[35] A. JONES, J. CLARK, dz. cyt., s. 559; G. EDWARDS, dz. cyt., s. 46, 53.

[36] R. ZAIOTTI, dz. cyt., s. 150.

[37] Tamże, s. 157; A. JONES, J. CLARK, dz. cyt., s. 555–560.

[38] Tamże, s. 555.

[39] F. SCHIMMELFENNIG, dz, cyt., s. 7.

[40] S. LAVANEX, N. WICHMANN, dz. cyt., s. 90; R. ALIBONI, The geopolitical Implications of the European Neighbourhood Policy, „European Foreign Affairs Review” 2005, 10, s. 1–16. Patrz też tłumaczenie tego artykułu w niniejszym tomie, s. 47.

[41] Na przykład w roku 2007 Komisja Europejska przeznaczyła dla Ukrainy zaledwie 35 mln euro na wzmocnienie służb przygranicznych i możliwości egzekwowania umowy o readmisji nielegalnych imigrantów (zawartej między UE i Ukrainą w roku 2007, por. Revised EUUkraine Action Plan on Freedom, Security and Justice. Challenges and strategic aims, URL: http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/action_plans/ukraine_enp_ap_jls-rev_en.pdf, [data dostępu: 29.08.2009]. Ponadto wspomniana umowa zawiera bardzo ograniczony zakres liberalizacji ruchu na granicy UE, przede wszystkim dla obywateli Ukrainy mieszkających na obszarze przygranicznym. Por. S. LAVENEX, F. SCHIMMELFENNIG, dz. cyt., s. 157.

[42] R. ZAIOTTI, dz. cyt., s. 147, 152.

[43] Por. M. NATORSKI, EU Energy Policy In the Neighbourhood: Comparing the Eastern and Mediterranean Dimensions, „CFSP Forum” 2008, 6(1), s. 5–8; S. MILCHER, B. SLAY, M. COLLINS, The Economic Rationale of the ‘European Neighbourhood Policy, [w:] A. ASLUND, M. DĄBROWSKI, red., Europe after Enlargement, Cambridge: Cambridge University Press, 2007, s. 165–188.

[44] Por. odpowiednie dokumenty na stronie Komisji Europejskiej: http://ec.europa.eu/world/enp/documents_en.htm [data dostępu: 29.08.2009].

[45] M.E. SMITH, M. WEBBER,dz. cyt.;B. KIENZIE, The European Neighbourhood Policy and Regional Conflicts, „CFSP Forum” 2008, 6(1), s. 13–16.

[46] Przykładem jest brak propozycji rozwiązania kwestii palestyńskiej w Planie Działania dla Izraela. Por. EU/Israel Action Plan, URL: http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/action_plans/israel_enp_ap_final_en.pdf [data dostępu: 29.08.2009].

[47] E. BARBÉ, E. JOHANSSON-NOUGES, dz. cyt., s. 92–93.

[48] Kryteriów strategii geopolitycznej nie spełnia także Europejska Strategia Bezpieczeństwa (2003). Szerzej: T.G. GROSSE, O słabości polityki zagranicznej Unii Europejskiej, „Analizy Natolińskie” 2009, 8(40). Takiej roli nie odgrywa również instrument wspólnej strategii w ramach WPZiB wprowadzony traktatem amsterdamskim. Por. H. HAUKKALA, The EU’s Common Strategy on Russia: Four Lessons Learned About Consensus Decision-Making in Foreign Policy, „European Foreign Affairs Review” 2008, 13, s. 317–331.

[49] G. EDWARDS,dz. cyt., s. 49.

[50] A. JONES, J. CLARK, dz. cyt., s. 558–559.

[51] S. LAVENEX, F. SCHIMMELFENNIG, dz. cyt., S. LAVENEX, F. SCHIMMELFENNIG, dz. cyt., s. 155.

[52] N. BOBITSKI, dz. cyt. s. 459, 466.

[53] V. KOSTADINOVA, The Commission, ENP and Construction of Borders, „Geopolitics” 2009, 14, s. 235–255.

[54] R. BENGTSSON, dz. cyt. s. 598.

[55] R. ZAIOTTI, dz. cyt., s. 149.

[56] Na temat EPS jako budującej strefę wpływów geopolitycznych: R. ALIBONI, dz. cyt., s. 13.

[57] Przykładem rosyjskich inicjatyw politycznych w omawianym regionie jest obok Wspólnoty Niepodległych Państw (1991) także Euroazjatycka Wspólnota Gospodarcza (2000) oraz Wspólna Przestrzeń Gospodarcza (2003).

[58] S. BLOCKMANS, EU–Russia Relations Through the Prism of the European Neighbourhood and Partnership Instrument, „European Foreign Affairs Review” 2008, 13, s. 167–187.

[59] Por. I. KRASTEV, Kryzys pozimnowojennego ładu europejskiego, „Nowa Europa” 2009, 1(8), s. 85–102.

[60] A.Z. KAMIŃSKI, red., Polityka bez strategii. Bezpieczeństwo Europy Środkowo-Wschodniej i Polski w perspektywie ładu globalnego, Warszawa: ISP PAN, 2009, s. 108.

[61] W podobny sposób nieobecność Turcji i innych krajów bliskowschodnich w EPS utrudnia rozwiązywanie problemów w tym regionie. Por.B. KIENZIE, dz. cyt.,s. 13.

[62] Por. N. TOCCI, The EU and Conflict Resolution in Turkey and Georgia: Hindering EU Potential Through the Political Management of Contractual Relations, „Journal of Common Market Studies” 2008, 46(4)..

[63] Por. M. LIGHT, Russia and the EU: Strategic Partners or Strategic Rivals, „Journal of Common Market Studies, Annual Review” 2008, 46, s. 7–27.

[64] Tak jest z projektami realizowanymi w Abchazji (2005–2006), działaniami wspierającymi gruzińską straż graniczną prowadzoną przez Specjalnego Przedstawiciela UE w Gruzji (2005) oraz misję EUROJUST Temis wspierającą system sądownictwa kryminalnego (2004). Por. M.E. SMITH, M. WEBBER, dz. cyt., s. 92–93.

[65] Por. N. TOCCI, dz. cyt. s. 891.

[66] D. LYNCH, Why Georgia Matters, „Chaillot Paper” 2006, 65, Paris: EU Institute for Security Studies, s. 70;B. KIENZIE, dz. cyt.,s. 15.

[67] Por. E.J. STEWART, Assessing the cost of EU hesitancy in Georgia, „CFSP Forum” 2008, 6(5); N. TOCCI, dz. cyt. s. 888–889.

[68] Por. M.E. SMITH, M. WEBBER, dz. cyt. s. 83–84; S. MILCHER, B. SLAY, M. COLLINS, dz. cyt., s. 185.

[69] Por. I. GATTEV, Border Security In Eastern Neighbourhood: Where Bio-politics and Geopolitics Meet, „European Foreign Affairs Review” 2008, 13, s. 97–116.

[70] R. ALIBONI, dz. cyt., s. 13.

[71] Por. E. BARBÉ, E. JOHANSSON-NOUGES, dz. cyt.,s. 89; R. ZAIOTTI, dz. cyt.,; V. KOSTADINOVA, dz. cyt., s. 244; A. ALBI, dz. cyt.s. 223; M. CREMONA, C. HILLION, dz. cyt.; J.W. SCOTT, dz. cyt., s. 448; R. BENGTSSON, dz. cyt. s. 610; . JONES, J. CLARK, dz. cyt., s. 562.

[72] European Neighbourhood Policy Strategy Paper 2004, s. 8, 12–13, 26.

[73] KOMISJA EUROPEJSKA, Wider Europe Neighbourhood…, dz. cyt., s. 4.

[74] Szerzej: A. COOLEY, Principles in the pipeline: managing transatlantic values and interests in Central Asia, „International Affairs” 2008, 84(6), s. 1173–1188.

[75] Por. S. WOOD, The European Union: A Normative or Normal Power?, “European Foreign Affairs Review” 2009, 14, s. 113-128. Podobne wnioski: F. SCHIMMELFENNIG, H. SCHOLTZ, dz. cyt.; R. YOUNGS, The European Union and the Promotion of Democracy: Europe’s Mediterranean and Asian Policies, Oxford: Oxford University Press, 2009, s. 357.

[76] Szerzej: A. COOLEY, Western Conditions and Domestic Choices: The Influence of External Actors on the Post-Communist Transition, [w:] A. KARATNYCKY, A. MOTYL A. SCHNETZER, red., Nations in Transit 2003: Democratization in East Central Europe and Eurasia: Democratization in East Central Europe and Eurasia, Lanham: Rowman & Littlefield Publishers, Inc., 2003.

[77] G.P. HERD, Europe and Russia. From strategic dissonance to strategic divorce, [w:] T. TARDY, red., European Security in a global context: internal and external dynamics, Abington, New York: Routledge, 2009, s. 101–102; I. KRASTEV, dz. cyt., s. 91; A. COOLEY, s. 1184.

[78] Por. K. NICOLAIDES, R. HOWSE, This is my EUtopia…: Narrative as power, „Journal of Common Market Studies” 2002, 40(4), s. 767–792.

[79] Por. A. HYDE-PRICE, dz. cyt., s. 30.

[80] F. SCHIMMELFENNIG, H. SCHOLTZ, dz. cyt., s. 211.

Czytany 38701 razy Ostatnio zmieniany piątek, 11 marzec 2016 14:54