środa, 27 kwiecień 2011 09:47

Kamil Zajączkowski: Polityka Unii Europejskiej wobec Afryki. Implikacje dla Polski

Oceń ten artykuł
(4 głosów)

UE-UNRMS  dr Kamil Zajączkowski

Członkostwo Polski w Unii Europejskiej zakłada konieczność zmian w wielu dziedzinach życia politycznego i ekonomicznego. Jedną ze szczególnie ważnych sfer, w których będą dokonywały się przeobrażenia, jest polska polityka wobec krajów pozaeuropejskich, w tym Afryki.

Na początku lat 90. XX w. stosunki z państwami pozaeuropejskimi zeszły na dalszy plan. Jednakże wzrastające potrzeby ekonomiczne i polityczne wzmagane członkostwem w Unii Europejskiej i procesami globalizacyjnymi skłaniają Polskę do aktywizacji jej polityki zagranicznej poza strefą euroatlantycką u progu XXI w. Polska jako członek Unii Europejskiej będzie współdecydować o docelowym modelu współpracy między UE a krajami Afryki. W listopadzie 2004 r. rząd RP przyjął dokument zatytułowany Strategia RP w odniesieniu do pozaeuropejskich krajów rozwijających się. Zawarto w nim kompleksowy program ożywienia współpracy z tą grupą krajów [1].

Celem artykułu jest ukazanie polityki UE wobec Afryki i wynikających z tego konsekwencji dla polskiej polityki zagranicznej. Realizacja tego celu wymaga przedstawienia stanu rzeczywistego, a także scharakteryzowania tego, co można nazwać sferą realizacji tej polityki, tj. ukazania zasad i funkcjonowania polityki UE wobec krajów Afryki oraz wyzwań i problemów w ich relacjach wzajemnych.

Proces instytucjonalizacji – od Yaoundé do Cotonou

Pierwsze instytucjonalne związki Wspólnot i krajów afrykańskich zostały ustalone już w Traktacie Rzymskim z 1957 r., w którym zawarto postanowienia (art. 131–136) o stowarzyszeniu krajów i terytoriów zamorskich ze Wspólnotą. Po uzyskaniu niepodległości przez większość państw kolonialnych stosunki Wspólnot Europejskich z krajami Afryki Subsaharyjskiej przekształcono w stosunki umowne, czego wyrazem były konwencje podpisane w stolicy Kamerunu – Yaoundé – w 1963 i w 1969 r. Zawarto je z osiemnastoma krajami afrykańskimi (włączając Madagaskar).

Za zmianą konwencji z Yaoundé przemawiało na początku lat 70. XX w. kilka czynników. Kryzys energetyczny i surowcowy spowodował wzrost znaczenia i aspiracji krajów rozwijających się w stosunkach międzynarodowych. Ponadto od 1 lipca 1971 r. WE zaczęły stosować System Preferencji Generalnych (GSP). W ten sposób rozciągnęły one koncesje handlowe na szeroką grupę krajów, eliminując ostatnie korzyści ze stowarzyszenia na podstawie konwencji z Yaoundé. Również akcesja Wielkiej Brytanii do Wspólnot Europejskich (1973 r.) wymagała podjęcia decyzji dotyczących współpracy WE z byłymi koloniami brytyjskimi.

W toku negocjacji ustalono, że nowa konwencja obejmie grupę 46 państw z Afryki, Karaibów i Pacyfi ku (AKP). Konwencja, znana jako Lomé I, została podpisana w stolicy Togo 28 lutego 1975 r., a weszła w życie 1 kwietnia następnego roku. Obowiązywała przez pięć lat, po czym zastąpiły ją kolejne umowy: Lomé II (1980–1984), Lomé III (1985–1989) i Lomé IV (1990–1999).

Od połowy lat 90. XX w. podjęto działania mające na celu określenie na nowo modelu stosunków między UE a państwami Afryki Subsaharyjskiej. Krytyka konwencji z Lomé sprowadzała się do tezy, że nie zdynamizowały one rozwoju państw Afryki i nie zahamowały procesu postępującej ich marginalizacji w globalizującej się gospodarce światowej, widocznej zwłaszcza na tle szybkiego rozwoju gospodarek państw azjatyckich. Udział krajów AKP w obrotach handlowych z UE zmniejszył się z 6,7% w 1976 r. do 3% w 1998 r. Także obowiązujący w ramach konwencji z Lomé system preferencji WE/UE budził wiele kontrowersji w świetle postanowień Rundy Urugwajskiej GATT oraz zasad Światowej Organizacji Handlu (WTO) [2]. Dodatkowo, koniec rywalizacji Wschód – Zachód sprawił, iż wsparcie z powodów ideologicznych dla państw Południa ze strony Wspólnot Europejskich zdezaktualizowało się. Nie mogły one liczyć na poparcie UE tylko z uwagi na względy polityczne.

W 1996 r. Komisja Europejska opublikowała Zieloną Księgę na temat stosunków między UE a krajami AKP u progu XXI w. Po 18 miesiącach rokowań, 23 czerwca 2000 r., w Cotonou (Benin), doszło do podpisania Układu o partnerstwie między 77 członkami Grupy państw Afryki, Karaibów i Pacyfi ku a Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi [3]. Porozumienie zostało zawarte na 20 lat z możliwością przedłużenia na kolejne pięć. Układ wszedł w życie 1 kwietnia 2003 r. Koncentruje się on na trzech płaszczyznach: handlowej, rozwojowej oraz politycznej.

Współpraca polityczna

UE stosuje szerokie instrumentarium oddziaływania politycznego wobec Afryki. Wśród nich należy wyróżnić między innymi: spotkania na szczycie, dialog i konsultacje, oświadczenia, wspólne stanowiska, pomoc wyborczą, sankcje dyplomatyczne i ekonomiczne, cywilne i wojskowe operacje reagowania kryzysowego.

Pierwszy szczyt UE–Afryka odbył się w Kairze w dniach 3–4 kwietnia 2000 r. Uzgodniono na nim budowanie globalnego dialogu między Europą a Afryką. Natomiast w przyjętym na II szczycie UE–Afryka, w grudniu 2007 r., dokumencie o „Strategicznym Partnerstwie Afryka–Unia Europejska” wyróżniono osiem priorytetowych obszarów współpracy takich, jak: pokój i bezpieczeństwo; demokratyczne rządy i prawa człowieka; ekonomiczna integracja regionalna; Milenijne Cele Rozwoju; zmiany klimatyczne; energetyka; migracje, mobilność i zatrudnienie; nauka i społeczeństwo informacyjne. Uzupełnienie przyjętych postanowień stanowił „Plan działania na lata 2008–2010”. III szczyt UE–Afryka odbył się w Trypolisie 29–30 listopada 2010 r. Przyjęto na nim „Deklarację z Trypolisu”, będącą potwierdzeniem kontynuacji dialogu strategicznego między stronami.

Wśród działań UE w Afryce należy wyróżnić misje obserwacyjne wyborów. W latach 2000–2010 wysłano ich ogółem 80, w tym do Afryki kilkanaście [4]. Oceniają one takie kwestie, jak m.in.: prawo do udziału w rządzeniu przez okresowe, powszechne i równe wybory; prawo do tajnego głosowania; swobodne wyrażanie woli wyborców. UE stosuje również sankcje dyplomatyczne i ekonomiczne wobec krajów afrykańskich, w których łamane są prawa człowieka, zasady praworządności i demokracji. Decyzje takie podjęto, m.in., wobec Nigerii (lipiec 1993 r.), Sierra Leone (grudzień 1997 r.) i Zimbabwe (lipiec 2008 r.). UE stosuje także środki ograniczające w postaci embarga na broń, np. w stosunku do takich państw afrykańskich, jak: WKS, Liberia, Somalia, Zimbabwe i DRK. Ważnym aspektem aktywności UE w kontekście przywracania pokoju w Afryce Subsaharyjskiej jest fi nansowanie projektów rozminowania pól minowych, m.in. w Angoli i na Saharze Zachodniej oraz działanie na rzecz edukacji nieletnich partyzantów i zapobieganie wcieleniu ich do regularnych oddziałów wojskowych. Unia Europejska dąży do bycia tzw. aktorem kompleksowym, mogącym podejmować działania we wszystkich fazach kryzysów międzynarodowych w Afryce, tj.: zarzewia, rozwoju, rozwiązywania, wygaszania i budowania pokoju.

Wiosną 2003 r. UE wysłała misję wojskową do Demokratycznej Republiki Konga (DRK). Misja ta o nazwie ARTEMIS przeprowadzona była jako działanie krótkoterminowe (zakończone 1 września 2003 r.). Następnie Unia, kontynuując działania na rzecz stabilizacji regionu Wielkich Jezior, 30 kwietnia 2005 r. rozpoczęła misję policyjną (EUPOL – KINSHASA) w DRK. Misje ARTEMIS i EUPOL były pierwszymi operacjami UE odnośnie do zarządzania kryzysowego w ramach Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony na obszarze Afryki. W kwietniu 2006 r. Rada Europejska zatwierdziła kolejny plan operacji w DRK o nazwie EUFOR RD CONGO. Zgodnie z jego założeniami blisko dwutysięczny kontyngent sił UE wspierał siły ONZ (MONUC) przez cztery miesiące (począwszy od 29 lipca 2006 r.) w nadzorowaniu i zabezpieczeniu zaplanowanych na 30 lipca pierwszych od ponad 45 lat demokratycznych wyborów parlamentarnych i prezydenckich w DRK. Kontynuując działalność wcześniejszych misji (EUPOL Kinszasa i EUFOR DR Congo), UE na przełomie 2007/2008, rozpoczęła misję EUPOL DR Congo. W lutym 2008 r. Unia Europejska wysłała zaś wojska do Czadu i Republiki Środkowoafrykańskiej. Poparta przez Radę Bezpieczeństwa ONZ inicjatywa europejska nosi nazwę EUFOR Tchad/RCA. Ma ona wspierać największą w historii Narodów Zjednoczonych misję pokojową (26 tys. żołnierzy).

Unia Europejska opowiada się za utworzeniem afrykańskiego systemu bezpieczeństwa zbiorowego oraz systemu dyplomacji prewencyjnej.

W kwietniu 2002 r. Unia Europejska przeznaczyła 10 mln euro na rozwój i funkcjonowanie Rady Pokoju i Bezpieczeństwa Unii Afrykańskiej oraz 2 mln euro na proces instytucjonalizacji UA. W listopadzie 2003 r. na konferencji ministrów spraw zagranicznych 25 państw – starych i przyszłych członków UE – postanowiono przekazać 250 mln euro z budżetu Unii na pomoc dla afrykańskich sił pokojowych, w tym 25 mln euro na rozwój pierwszej misji pokojowej UA – AMIB, która miała miejsce w Burundi i składała się z 2700 żołnierzy z RPA, Etiopii i Mozambiku. Do połowy 2005 r. UE przeznaczyła 101 mln euro dla wsparcia misji pokojowych Unii Afrykańskiej w Darfurze (operacja UA pod kryptonimem AMIS i AMIS II) oraz misji CEMAC w Republice Środkowoafrykańskiej. Bruksela uważa UA za główną organizację w kwestiach pokoju, stabilności i bezpieczeństwa oraz integracji regionalnej w Afryce. O jej roli i znaczeniu w polityce UE świadczy mianowanie Specjalnego Przedstawiciela UE przy UA (został nim K. Vervaeke).

Unia Europejska podkreśla także rolę pozostałych struktur subregionalnych w Afryce. Dialog z nimi traktuje jako komplementarny w stosunku do rozmów z UA. Wspiera fi nansowo i politycznie ich struktury oraz instytucje. Poparła działania ECOWAS w Liberii, Sierra Leone i Gwinei Bissau, IGAD w Somalii i Sudanie oraz SADC w DRK i Burundi. Wyraża również uznanie dla mechanizmów służących zapobieganiu i rozwiązywaniu konfl iktów w ramach, m.in. SADC, ECOWAS.

Współpraca państw afrykańskich na poziomie regionalnym jest postrzegana przez Unię jako jedna z metod poprawy bezpieczeństwa w Afryce. Jak zauważa M.W. Solarz „afrykańskie siły pokojowe i instytucje bezpieczeństwa regionalnego docelowo stanowić mogą skuteczny sposób na wycofanie się państw Zachodu z bezpośredniego udziału w afrykańskich wojnach domowych. Jednocześnie bardziej pośredni niż bezpośredni udział UE w Afryce pozwoli zachować jej wpływy na kontynencie, minimalizując przy tym koszta własne” [5].

Polityka rozwojowa i handlowa

Polityka rozwojowa Unii wobec Afryki charakteryzuje się innowacyjnością i znacznym rozmiarem. Unia i jej kraje członkowskie są największymi na świecie donatorami pomocy rozwojowej.

Według danych OECD z 2010 r. oficjalna pomoc rozwojowa (Offi cial Development Assistance – ODA) 23 państw wchodzących w skład Komitetu Pomocy dla Rozwoju OECD (Development Assistance Committee OECD – DAC OECD) wyniosła, licząc w cenach bieżących, w 2009 r. 119,6 mld USD. Z czego 15 państw „starej” UE oraz Komisja Europejska (wchodzące w skład Komitetu Pomocy dla Rozwoju OECD) udzieliły łącznie pomocy w wysokości 67,1 mld USD – w tym KE 15 mld USD [6]. Nowe kraje członkowskie UE, pozostające poza DAC OECD, przeznaczyły na ten cel ok. 1 mld USD.

Pomoc bilateralna dla całej Afryki w ramach ODA w 2009 r. wyniosła 27 mld USD (w tym dla Afryki Subsaharyjskiej – 24 mld USD). Wielostronna pomoc organizacji międzynarodowych wyniosła natomiast około 16 mld USD (zdecydowana większość dla subsaharyjskiej części Afryki). 65% wszystkich tych środków przekazanych zostało przez Unię Europejską. Sześć wśród 10 największych donatorów ODA w Afryce to kraje członkowskie UE – Francja, Niemcy, Wielka Brytania, Holandia, Szwecja i Dania [7]. Ponadto Komisja Europejska jest największym dostarczycielem pomocy rozwojowej wśród instytucji międzynarodowych, takich jak, m.in. banki regionalne, agendy ONZ [8]. Unia Europejska – wspierając realizację Milenijnych Celów Rozwoju – przyjęła zobowiązania dotyczące osiągnięcia celu ONZ w zakresie oficjalnej pomocy rozwojowej na poziomie 0,7% PKB do 2015 r. Dla nowych krajów członkowskich – próg ten ze względu na niższy poziom rozwoju gospodarczego jest odpowiednio niższy i wynosi: 0,33% PKB do 2015 r.

Według OECD w 2009 r. 15 państw „starej” UE przeznaczało łącznie 0,44% PKB na pomoc rozwojową w świecie (Japonia 0,18%, USA – 0,20%). Docelowy poziom 0,7% PKB osiągnęły dotychczas – Szwecja (1,12%), Luksemburg (1,01%), Dania (0,88%), Holandia (0,82%). Spośród państw „starej” 15 Portugalia, Włochy, Grecja przeznaczają najmniej (pod względem PKB) na pomoc rozwojową – odpowiednio: 0,23%; 0,16%; 0,19% 9. Natomiast wśród „nowych” członków unijnych Malta udzieliła w 2009 r. pomocy na poziomie 0,20% PKB i jako jedyna wśród tej grupy państw osiągnęła (a nawet przekroczyła) zakładany przejściowy cel do 2010 r. dla nowo przyjętych krajów UE. Węgry, Polska, Czechy i Słowacja przeznaczyły w 2009 r. odpowiednio: 116 mln USD (0,09% PKB); 372,6 mln USD (0,09% PKB); 224 mln USD (0,12% PKB); 74 mln USD (0,08% PKB). Kraje bałtyckie oraz Cypr przekazały średnio ok. 0,06% PKB w 2009 r. [10]

Głównym źródłem wspólnotowej pomocy rozwojowej są budżet WE oraz Europejski Fundusz Rozwoju (European Development Fund – EDF) [11], z których pochodzi ok. 75% i 20% wszystkich środków wspólnotowych. Pozostałą część dostarcza Europejski Bank Inwestycyjny. W ramach X EDF Unia Europejska ustaliła łączną kwotę pomocy, jaką ma przyznać krajom AKP na okres 2008–2013, na 22,8 mld euro. Do tego dochodzi jeszcze kwota wsparcia przyznana przez EBI z jego środków własnych (ok. 2 mld euro na okres 5 lat). Budżet UE stanowi główne źródło fi nansowania wspólnotowej polityki rozwojowej. W ramach nowej perspektywy fi nansowej na lata 2007–2013 pomoc dla Afryki została objęta trzema instrumentami horyzontalnymi i jednym o charakterze geografi cznym:

• Instrument na rzecz Stabilności (Instrument for Stability),

• Instrument Pomocy Humanitarnej (Instrument for Humanitarian Aid),

• Europejski Instrument Demokracji i Praw Człowieka,

• Instrument Współpracy na rzecz Rozwoju i Współpracy Gospodarczej (Development Cooperation and Economic Cooperation Instrument).

Głównym organem wspólnotowym zajmującym się opracowywaniem wytycznych i celów polityki rozwojowej jest Komisja – w tym biuro Komisarza ds. Rozwoju i Pomocy Humanitarnej, a w jego ramach Dyrekcja Generalna ds. Rozwoju (DG Development). Efektywnej realizacji polityki rozwojowej ma służyć powołanie 1 stycznia 2001 r. Biura Współpracy EuropaAid. Jest ono jednostką administracyjną Komisji i tym samym podlega jej procedurom funkcjonowania. Biuro jest odpowiedzialne za wszystkie fazy cyklu operacji pomocowych.

Wśród innych organów unijnych kształtujących politykę rozwojową – choć nieodgrywających już takiej roli jak Komisja – należy wyróżnić Parlament Europejski, a w szczególności Komisję ds. Rozwoju i Współpracy. Do jej zadań należy m.in. promocja i wdrażanie polityki rozwoju UE oraz kontrola bieżących wydatków polityki rozwojowej na podstawie raportów dostarczanych przez Komisję.

Należy jednak pamiętać, że oprócz tych form wspólnotowej pomocy rozwojowej państwa członkowskie Unii Europejskiej udzielają również wsparcia na podstawie porozumień bilateralnych. I to właśnie pieniądze pochodzące bezpośrednio od poszczególnych członków UE stanowią większość pomocy dla krajów afrykańskich (kwoty przeznaczone na ten cel z budżetu unijnego i EDF to jedynie ok. 25% całościowej pomocy). Państwa członkowskie odnoszą się z dużym sceptycyzmem do ściślejszej koordynacji działalności w zakresie polityki rozwojowej. Chcą bowiem one wykorzystać udział w polityce rozwojowej nie tylko do umacniania swojej pozycji politycznej w ramach UE, ale również w stosunkach bilateralnych z krajami Afryki i innymi państwami AKP, a przede wszystkim do zwiększenia kontaktów oraz powiązań gospodarczych z tymi państwami.

W wymiarze handlowo-ekonomicznym stosunków między UE a państwami Afryki możemy zauważyć dwie tendencje. Unia Europejska jest najważniejszym i największym partnerem handlowym Afryki. W 2007 r. łączna wartość importu i eksportu w stosunkach Afryki z UE wyniósła 150 mld euro, co stanowiło 45% całości obrotów handlu zagranicznego Afryki (dla porównania handel wewnątrzafrykański osiągnął tylko 29 mld euro, tj. 9% całości obrotów). Z drugiej strony udział krajów Afryki w handlu z UE (unijnym) spada i wynosi obecnie około 3,39%; jeżeli w tych obliczeniach pominiemy jeszcze 5 najlepiej rozwiniętych państw Afryki (Algierię, Tunezję, Libię, Egipt i RPA), to udział państw Afryki w handlu z UE wynosi zaledwie 1,12% [12].

Dla państw Afryki Subsaharyjskiej istotną kwestią – nierozwiązaną w Układzie z Cotonou – pozostaje sprzedaż ich produktów rolnych na rynkach unijnych. Chodzi tu przede wszystkim o subsydia unijne dla sektora rolnego państw członkowskich, które w istotny sposób mogą ograniczyć wolny handel towarami rolnymi między UE a państwami Afryki. Wbrew oczekiwaniom państw biedniejszych UE podjęła decyzję o utrzymaniu do 2013 r. subsydiów rolnych w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Wielu analityków podkreśla niszczący efekt tych subsydiów rolnych dla gospodarek państw rozwijających się, które wielokrotnie przewyższają wartość pomocy rozwojowej oferowanej tym krajom, również na mocy Porozumienia z Cotonou (według OECD w 2001 r. UE udzieliła, różnymi kanałami, wsparcia dla swojego sektora rolnego w wysokości 93 mld USD) [13].

W kontekście negocjacji w ramach WTO należy podkreślić, iż stosunki handlowe między UE a Afryką są charakterystyczne dla relacji między krajami Północy i Południa. Państwa Afryki mają w swojej ofercie eksportowej przede wszystkim dobra podstawowe. Taki stan rzeczy powoduje, że prace nad liberalizacją handlu między tymi dwoma regionami napotykają wiele przeszkód.

Unia Europejska i kraje Afryki nie mogą również osiągnąć porozumienia odnośnie do tzw. tematów singapurskich (singapore issues), sformułowanych pod naciskiem UE na Konferencji Ministerialnej w grudniu 1996 r. w Singapurze. Tematy te dotyczą ustalenia międzynarodowych standardów pracy i ochrony środowiska oraz reguł konkurencji, inwestycji zagranicznych, ochrony własności intelektualnej, regulacji procedur zamówień publicznych i ułatwień dla handlu transgranicznego. Kraje rozwijające się traktują takie żądania jako nowy przejaw protekcjonizmu i próbę ograniczenia swobody handlu, skierowaną przeciwko ich podstawowym interesom.

Polska polityka wobec Afryki Wymiar polityczny

Porozumienie o Partnerstwie z Cotonou reguluje kwestię przystąpienia krajów Europy Środkowej i Wschodniej do Unii w art. 94 § 3. Przewiduje ono, że każde nowe państwo członkowskie Unii Europejskiej staje się stroną Porozumienia od chwili uzyskania członkostwa.

Głównym kierunkiem zaangażowania dyplomatycznego Polski poza strefą euroatlantycką jest kontynent azjatycki, w szczególności ChRL, Korea Południowa i Japonia. Jednocześnie od 2003 r. następuje aktywizacja stosunków z krajami Afryki. W marcu 2004 r. ówczesny minister spraw zagranicznych Włodzimierz Cimoszewicz złożył oficjalne wizyty w Nigerii, Angoli, Namibii i Kenii. Z kolei we wrześniu 2004 r. odwiedził Polskę wiceprezydent Republiki Południowej Afryki Jacob Zuma; było to pierwsze od 12 lat spotkanie między politykami obu krajów na tak wysokim szczeblu. Również w połowie września przebywał z oficjalną wizytą w Polsce minister spraw zagranicznych i współpracy regionalnej Burkina Faso – Youssouf Ouedraogo.

Poza ożywieniem stosunków dwustronnych, Polska będąc członkiem UE, aktywnie uczestniczy w polityce zewnętrznej UE wobec Afryki. Od 2004 r. Polska obecna jest w strukturach instytucjonalnych UE–AKP, tj. Radzie Ministrów, Komitecie Ambasadorów i Zgromadzeniu Doradczym. Natomiast od 2007 r. Polska uczestniczy w szczytach UE–Afryka. Polska wspiera także misje UE w Afryce w ramach EPBiO. W operacji EUFOR RD Congo w 2006 r. wziął udział polski kontyngent w sile 130 osób (trzeci co do wielkości po niemieckim i francuskim). W kolejnej misji EUFOR Tchad/RCA w 2008 r. wzięło już udział 400 polskich żołnierzy.

Ważnym punktem polskiej strategii wobec państw Afryki jest propagowanie pozytywnych skutków procesu rozszerzenia Unii, poprzez akcentowanie komplementarności współpracy UE z krajami rozwijającymi się. Kraje AKP obawiają się bowiem, że przystąpienie państw Europy Środkowej i Wschodniej do Unii Europejskiej spowoduje zmniejszenie pomocy Unii na rzecz ich rozwoju – czego wyrazem było m.in. przyjęcie przez część państw AKP Deklaracji z Nadi 19 lipca 2002 r., w której uznano za konieczność zwiększenie wydatków bogatej Północy na biedne Południe [14]. Będzie to zapewne czynnik skłaniający przywódców państw członkowskich UE oraz wysokich urzędników Komisji Europejskiej do wywierania nacisku na nowych członków, aby w większym stopniu zaangażowali się w pomoc dla państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku.

Innym, również ważnym punktem strategii jest dialog polityczny z krajami Afryki dotyczący takich kwestii, jak: rządy prawa, przestrzeganie praw człowieka, tworzenie społeczeństwa obywatelskiego. Wydaje się, iż tematy te w szczególności powinny zainteresować Polskę – która swoim doświadczeniem w transformowaniu kraju mogłaby się podzielić z krajami Afryki i wnieść nową jakość w relacjach UE z państwami Południa.

Wymiar gospodarczy

Obecność Polski w strukturach europejskich wiąże się z przyjęciem przez nią określonych zobowiązań i związanych z tym ograniczeń wynikających ze Wspólnej Polityki Handlowej. W konsekwencji polska polityka handlowa wobec państw z Azji, Afryki i Ameryki Łacińskiej utraciła swój charakter narodowy, a kompetencje w zakresie tworzenia jej instrumentów znajdują się w gestii odpowiednich instytucji Unii (poza pewnymi wyjątkami w zakresie wspierania eksportu). Stąd Polska, przed przystąpieniem do Wspólnot, wypowiedziała ponad 110 bilateralnych umów regulujących współpracę gospodarczą z poszczególnymi krajami rozwijającymi się. W wymiarze ekonomicznym oznacza to m.in. obowiązek wprowadzenia preferencyjnych warunków dostępu do rynku polskiego, jako części rynku unijnego, bardziej korzystnych od warunków dostępu do rynku polskiego w okresie przedakcesyjnym. Mimo powyższego stanu rzeczy, podkreśla się jednak, iż „istniejąca obecnie baza traktatowa regulująca stosunki handlowe Polski, członka UE, z krajami rozwijającymi się w dużym stopniu zabezpiecza polskie interesy gospodarcze” [15].

Układ z Cotonou i zawarte tam warunki handlowe nie stanowią zagrożenia dla polskiej gospodarki. Po pierwsze, towary pochodzące z AKP albo korzystają w Polsce z bezcłowego wwozu z tytułu natury tych towarów (większość stanowią surowce) lub wysoce preferencyjnego traktowania kraju pochodzenia na zasadzie GSP. Po drugie, w pozostałych przypadkach interesy Polski mieszczą się w obrębie interesów UE jako całości lub poszczególnych państw Unii i w negocjacjach w sprawie wprowadzenia zasad wolnego handlu będą bronione w postaci derogacji i wyłączeń. Po trzecie, w przypadku także Polski, margines preferencji dla AKP będzie malał w miarę liberalizacji stawek celnych w ramach porozumień Rundy Urugwajskiej i procesów inicjowanych przez WTO w ramach negocjacji na bazie porozumienia z Doha. Po czwarte, bardzo niski udział w handlu międzynarodowym oraz mało zdywersyfikowany eksport krajów AKP powodują, że podaż wyrobów przemysłowych z tych krajów nie stanowi większego zagrożenia dla polskiego rynku[16]. Jedynie regulacje dotyczące importu cukru i bananów zawarte w porozumieniu z Cotonou mogą wpływać niekorzystnie na polski rynek. Po pierwsze, spowodują one pogorszenie jakości importowanych bananów – które dotąd sprowadzane były od cechujących się dobrą jakością i tańszych producentów z Ameryki Łacińskiej. Po drugie, podwyższą ich cenę. W obu przypadkach ofi arą będzie krajowy konsument. Import cukru natomiast wpłynie negatywnie na pozycję Polski jako producenta i eksportera netto tego artykułu, także do krajów UE.

Jednocześnie Układ z Cotonou stwarza Polsce szansę na zwiększenie wymiany handlowej z krajami Afryki. Wartość polskiego eksportu do Afryki w 2007 r. wyniosła 767 mln euro (396 mln euro w 2000 r.); natomiast importu 585 mln euro (342 mln euro w 2000 r.). W ostatnich latach większość obrotów handlowych Polski z Afryką, ponad 90%, przypadało na 5 krajów tworzących Afrykańską Strefę Śródziemnomorską (Maroko, Tunezja, Algieria, Egipt, Libia), RPA oraz Nigerię i Wybrzeże Kości Słoniowej [17]. Należy jednak zauważyć, że rzeczywista wartość wymiany handlowej Polski z krajami Afryki jest wyższa, bowiem wiele transakcji handlowych jest zawieranych i realizowanych za pośrednictwem fi rm z krajów trzecich, głównie Niemiec, Szwajcarii, Austrii. Powoduje to w konsekwencji znaczne zniekształcenie danych.

Polska pomoc rozwojowa

Początek XXI w. przyniósł zasadnicze przewartościowania w zakresie udziału Polski w międzynarodowej współpracy rozwojowej [18]. Polska, akceptując międzynarodowe dokumenty, w których stroną jest UE, takie jak układ z Cotonou czy Deklaracja Milenijna, przyjęła automatycznie obowiązek zbudowania instytucjonalnych systemów ofi cjalnej pomocy państwa i rozszerzenia swego dotychczasowego udziału w zakresie współpracy bilateralnej i multilateralnej.

W październiku 2003 r. Rada Ministrów RP przyjęła Strategię polskiej współpracy na rzecz rozwoju. Jest to pierwszy dokument określający cele i zasady polskiej polityki pomocowej [19]. Natomiast w Strategii RP w odniesieniu do pozaeuropejskich krajów rozwijających się podkreślono konieczność podjęcia przez Polskę aktywnego udziału w międzynarodowych programach działań na rzecz rozwiązywania systemowych problemów nękających kontynent afrykański. Dopiero we wrześniu 2005 r. w MSZ powstał odrębny Departament Współpracy Rozwojowej [20]. W marcu 2010 r. Ministerstwo Spraw Zagranicznych przedstawiło Projekt założeń do projektu Ustawy o współpracy rozwojowej i utworzeniu Polskiej Agencji Współpracy Rozwojowej oraz o zmianie innych ustaw. W tym kontekście należy zauważyć, iż ustawa o pomocy zagranicznej powstaje już od ponad sześciu lat. Jednak wszystkie dotychczasowe projekty ustawy, które co jakiś czas rozpoczynały ścieżkę legislacyjną, były wstrzymywane [21].

W 2009 r. polska ofi cjalna pomoc rozwojowa przekroczyła wartość 1 mld zł – 1,158 mln zł, tj. ok. 372,6 mln USD. Warto zwrócić uwagę na fakt, iż od 2006 r. polska pomoc rozwojowa kształtuje się na stałym poziomie 0,09% PKB ( z wyjątkiem 2008 r. – 0,08%). Tym samym Polsce nie uda się wypełnić międzynarodowych zobowiązań dotyczących rozmiaru pomocy rozwojowej (0,33% PKB do 2015 r.).

Polska pomoc rozwojowa składa się z pomocy wielostronnej (składka do budżetu UE i wpłaty do innych instytucji międzynarodowych) i dwustronnej (realizowanej bezpośrednio przez polskie instytucje, organizacje i inne podmioty). Na tę pierwszą przypadło w 2009 r. aż 75,7% całej pomocy, tj. 877 mln zł (282 mln USD). Zdecydowana większość środków przekazywanych w ramach pomocy wielostronnej (96%) to polski wkład do budżetu unijnego – wyniósł on w 2009 r. 841 mln zł (270,5 mln USD), co stanowiło 2,88% wszystkich wpłat członkowskich na pomoc rozwojową [22]. Od 2011 r. zostaną przekazane przez Polskę składki na Europejski Fundusz Rozwoju. W sumie Polska przeznaczy na ten cel w ramach 10. EDF 294 mln euro, co stanowić będzie 1,3% budżetu 10. EDF. Natomiast pomoc dwustronna jest koordynowana przez MSZ (składają się na nią wydatki szeregu polskich ministerstw i urzędów oraz środki będące w dyspozycji MSZ) [23]. Osiągnęła ona w 2009 r. poziom 282 mln zł. Należy więc zauważyć, iż sukcesywnemu wzrostowi środków przekazywanych przez Polskę do budżetu UE nie towarzyszy dynamiczny wzrost środków przeznaczanych na pomoc dwustronną.

W 2009 r. polska pomoc dwustronna objęła ponad 90 krajów. Najwięcej środków – około 36% całego wolumenu polskiej pomocy dwustronnej – zostało przekazanych do Azji Wschodniej, głównie za sprawą umowy kredytowej między rządami Polski i Chińskiej Republiki Ludowe. Następne regiony pod względem wielkości udzielanej polskiej pomocy dwustronnej to Europa Wschodnia, Azja Środkowa i Kaukaz. Afryka znajduje się dopiero na 4 miejscu. W 2009 r. przypadło na nią ok. 11 mln zł. Wśród 10 największych odbiorców dwustronnej polskiej pomocy rozwojowej w 2009 r. wyróżnić można tylko jeden kraj z Afryki – Angolę (7,3 mln zł). Największymi benefi cjentami polskiej dwustronnej pomocy są Chiny (31,1 mln zł), Białoruś (15,5 mln zł), Gruzja (11,2 mln zł), Ukraina (9,1 mln zł). W związku z tym tylko jeden kraj z Afryki w 2009 r. znalazł się na liście krajów priorytetowych MSZ (Angola – od 2002 r.) [24]. Statystycznie rzecz biorąc, każdy pełnoletni Polak przekazuje w ramach podatków ponad 37 zł rocznie na pomoc rozwojową. Z tej sumy około 9 zł to pomoc świadczona przez Polskę bezpośrednio krajom partnerskim, z czego zaledwie 1 złoty trafi a do krajów Afryki Subsaharyjskiej [25].

Rekomendacje

• Podpisane przez Unię Europejską dwustronne i wielostronne układy oraz programy z krajami Afryki wzmacniają pozycję Polski w tych krajach.

• Polska powinna zawierać porozumienia z innymi krajami członkowskimi UE, które umożliwią jej realny wpływ na kształtowanie polityki UE wobec krajów afrykańskich.

• Współpraca gospodarcza Polski z krajami rozwijającymi się podlega takim samym regułom rynkowym oraz zasadom rachunku ekonomicznego, jak współpraca z pozostałymi partnerami gospodarczymi Polski. Duże znaczenie i wpływ na wzrost eksportu do krajów Afryki będzie mieć dalszy wzrost konkurencyjności polskiej oferty eksportowej kierowanej do tych państw.

• Polityka Polski wobec Afryki powinna, w większym niż dotychczas stopniu, wykorzystywać istniejące mechanizmy i instrumenty Wspólnej Polityki Handlowej.

• Istotnym instrumentem polskiej polityki zagranicznej wobec krajów rozwijających się będzie udział Warszawy w dialogu politycznym UE z państwami Afryki (należy przy tym uwzględnić występowanie trudności obiektywnych w rozwijaniu takiej współpracy – sytuacja na obszarach wielu krajów rozwijających cechuje się możliwością nasilenia zjawisk niekorzystnych takich, jak wojny domowe, terroryzm).

Tekst ukazał się w numerze 6 (kwiecień 2011) czasopisma Debata, Materiałów Społecznego Zespołu Ekspertów przy Przewodniczącym Sejmowej Komisji Spraw Zagranicznych.
_____________________________________________
1 Strategia... nie stanowi, jak zauważa we Wstępie do dokumentu Bogusław Zaleski, „uniwersalnego rozwiązania wszystkich, często trudnych, szczegółowych problemów merytorycznych i instytucjonalnych. Ma raczej charakter sygnału politycznego wytyczającego podstawowe kierunki i cele polskiej pozaeuropejskiej polityki zagranicznej (...)”. Strategia RP w odniesieniu do pozaeuropejskich krajów rozwijających się, „Zeszyty Akademii Dyplomatycznej” 2005, nr 22, Warszawa.
2 Kontrowersje te powstawały na tle zaskarżenia przez Stany Zjednoczone i szereg państw Ameryki Łacińskiej porozumienia bananowego UE–AKP, gwarantującego preferencyjny dostęp dla bananów z Afryki i Karaibów na rynki Unii. Rozpatrujący tę skargę panel WTO zakwestionował całokształt preferencji konwencji z Lomé, uznając, że stanowią one dyskryminację innych krajów rozwijających się
3 Zob. szerzej: K. Zajączkowski, Unia Europejska–Afryka Subsaharyjska: stosunki u progu XXI w., „Studia Europejskie” 2006, nr 4, s. 41–64; B. Martenczuk, From Lomé to Cotonou: The ACP–EC Partnership Agreement in Legal Perspective, „European Foreign Aff airs Review” 2000, nr 4, s. 25–39.
4 Podstawowym źródłem finansowania misji obserwacyjnych UE jest Europejski Instrument na rzecz Demokracji i Praw Człowieka – EIDHR (od 1 stycznia 2007 r. zastąpił on, funkcjonującą od 1994 r., Europejską Inicjatywę na Rzecz Demokracji i Praw Człowieka). Dysponuje on środkami wynoszącymi 1,104 mln euro na lata 2007–2013. Uzupełniają one pomoc udzielaną przez Wspólnotę za pośrednictwem dwustronnej współpracy na rzecz rozwoju
5 M.W. Solarz, Francja wobec Afryki subsaharyjskiej. Pozimnowojennewyzwania i odpowiedzi, Warszawa 2004, s. 291.
6 Development Aid Rose in 2009 and Most Donors Will Meet 2010 Aid Target, OECD, 14 kwietnia 2010 r.
7 Development Aid at Glance. Statistics by Region. Africa 2010, OECD, Paris 2010, s. 2.
8 Ibidem, s. 6.
9 Development Aid Rose…
10 Ibidem.
11 Europejski Fundusz Rozwoju został utworzony w 1958 r. na mocy Konwencji Wykonawczej dołączonej do Traktatu o EWG z 1957 r. Jest fi nansowany z wpłat członkowskich na podstawie wzajemnych uzgodnień. Wpłaty krajów UE do EDF są odzwierciedleniem ich udziału w PKB, a także powiązań historycznych. Europejski Fundusz Rozwoju nie stanowi części budżetu wspólnotowego, jest zarządzany przez Komisję Europejską.
12 Wśród 27 państw UE największym eksporterem do Afryki jest Francja (21 mld euro, 23% całego eksportu UE). Największym importerem z Afryki są Włochy (31 mld euro, 25%). Wśród krajów Afryki głównym partnerem handlowym UE jest RPA. Przypada na nią 22% całego eksportu UE do Afryki (20 mld euro). Natomiast najwięcej UE importuje z Libii (26 mld euro, 21%), Algierii (24 mld, 19%) i RPA (19 mld euo, 15%). „Eurostat News Release” 2008, 107, 24 czerwiec 2008 r.
13 F. Bergsten, A Competitive Approach to Free Trade, „Financial Times” z 4 grudnia 2002; A. Clapham, Africa and the International System: The Politics of State Survival, Cambridge 1996, s. 95.
14 Por. V. Michaux, L’élargissement de l’ Union: une menace pour le développement?, „Le Courier ACP–UE”, lipiec–sierpień 2002 r., s. 18–19.
15 Strategia RP..., s. 26.
16 M. Paszyński, Od Traktatu Rzymskiego do Porozumienia w Cotonou, [w:] T. Koziej (red.), Pomoc Unii Europejskiej dla krajów Afryki, Karaibów i Pacyfi ku. Szansa dla polskich przedsiębiorstw?, Warszawa 2004, s. 43.
17 W polskim eksporcie do Afryki istotne pozycje w 2007 r. stanowiły: statki i pojazdy – 22%, produkty pochodzenia zwierzęcego – 17%, maszyny i urządzenia – 12%, produkty mineralne – 10%, wyroby metalowe – 9%, gotowe artykuły spożywcze – 7%, produkty pochodzenia roślinnego, papier, tworzywa sztuczne – 4%. W imporcie do Polski w 2007 r. występowały głównie: produkty pochodzenia roślinnego i gotowe artykuły spożywcze – ponad 30% (kauczuk naturalny, kakao, kawa, herbata, tytoń, owoce, alkohol), produkty mineralne (rudy żelaza, manganu i chromu) – ponad 30%; pojazdy i statki – 20%, wyroby tekstylne – 8%. „Eurostat News Release” 2008, 107, 24 czerwiec 2008 r.
18 Przed 1989 r. Polska była dawcą pomocy technicznej i fi - nansowej dla krajów Afryki Subsaharyjskiej. Jej benefi cjenci wybierani byli według klucza politycznego (w ramach stref wpływów ZSRR). Na przełomie lat 80. i 90. XX w. na skutek problemów gospodarczych i politycznych następowało systematyczne wycofywanie się ze świadczenia pomocy. K. Czaplicka, Pomoc rozwojowa nowych państw członkowskich UE. Przykład Polski, „Afryka, Azja, Ameryka Łacińska” 2006, nr 83, s. 7.
19 Polska pomoc zagraniczna. Raport z monitoringu przeprowadzonegoprzez polskie organizacje pozarządowe. 2007, Warszawa–Szczecin 2008, s. 7.
20 Wdrażanie pierwszych projektów realizujących zadania związane z ODA rozpoczęło się w Polsce dopiero w 1998 r. Znalazły się one w kompetencji Departamentu Systemu Narodów Zjednoczonych MSZ, w którym za całość spraw związanych z pomocą rozwojową odpowiadało dwóch specjalistów (do 2001 r.). Por. K. Zajączkowski, Polityka zagraniczna Polski wobec pozaeuropejskich krajów rozwijających się na początku XXI w., [w:] W. Gizicki, D. Gizicka (red.), Polska i świat wobec wyzwań współczesności. Aspekty polityczne, ekonomiczne, formalno- -prawne, Toruń 2008, s. 88.
21 Raport Polska Pomoc Zagraniczna 2009, Grupa Zagranica, Warszawa 2010, s. 39–40.
22 Ibidem, s. 15; Polska współpraca na rzecz rozwoju. Rapor roczny 2009, MSZ RP, Warszawa 2010.
23 Wielkość środków na pomoc zagraniczną będąca w dyspozycji MSZ wyniosła w 2009 r. 115 mln zł. Poza MSZ istotną rolę w dystrybucji środków zaliczanych do pomocy dwustronnej odgrywa Ministerstwo Finansów. Jest ono odpowiedzialne za udzielanie przez Polskę państwom – biorcom ODA kredytów rządowych w ramach pomocy wiązanej oraz redukcji zadłużenia wobec Polski państw będących biorcami ODA.
24 Należy jednak zaznaczyć, że lista krajów priorytetowych dotyczy wyłącznie pomocy udzielanej za pośrednictwem MSZ (publikuje ją od 2004 r.) i nie ma bezpośredniego wpływu na działania podejmowane przez inne polskie podmioty udzielające pomocy. W 2009 r. wśród wyróżnionych przez MSZ krajów priorytetowych, poza Angolą, znalazły się: Autonomia Palestyńska, Afganistan, Białoruś, Gruzja, Mołdowa, Ukraina. Zob. strony internetowe MSZ Polski, źródło: .
25 W latach 1998–2003 mniej niż 1% polskiej pomocy dwustronnej było przeznaczane na pomoc dla Afryki Subsaharyjskiej. Od 2004 r. zwiększa się zaangażowanie fi nansowe Polski w tej części świata.

Czytany 9881 razy Ostatnio zmieniany czwartek, 30 październik 2014 00:04