środa, 07 maj 2014 06:05

Anna Antczak-Barzan: Mentorstwo jako wyznacznik ról międzynarodowych w polityce wschodniej Unii Europejskiej

Oceń ten artykuł
(7 głosów)

eu_blask  dr hab. Anna Antczak-Barzan

Obecnie Europa stanęła przed dylematem, w jaki sposób określić swoją rolę na świecie, kiedy era centrum świata przeminęła, a nawet zainteresowanie Stanów Zjednoczonych Starym Kontynentem znacznie osłabło. Aby odbudować nikłą cząstkę swej dawnej mocarstwowości, UE stara się na nowo określić swoje miejsce na świecie poprzez budowę określonych ról. 

Jednym z istotnych problemów, z jakimi musi się ona zmierzyć, jest sformułowanie kierunków i wyznaczników polityki wschodniej. A zatem podstawowym problemem, wokół którego skoncentruje się niniejszy artykuł będzie sposób, w jaki UE wykorzystuje role międzynarodowe w swojej polityce względem państw wschodnich. Na potrzeby poniższego artykułu przyjęto, że pojęcie „państwa wschodnie” będzie się odnosić do Rosji oraz państw objętych programem Partnerstwa Wschodniego (PW). Oznacza to, że głównym celem opracowania jest identyfikacja ról, jakie odgrywa UE dla skutecznego prowadzenia polityki w stosunku do Rosji i państw PW. Autorka postara się zatem znaleźć odpowiedzi na poniższe pytania badawcze:

– jakie role cząstkowe oraz szczegółowe odgrywa UE w stosunku do Rosji oraz państw Partnerstwa Wschodniego?;

– w jaki sposób odgrywane role przyczyniają się do realizacji celów polityki UE w tym regionie i budowy jej pozycji międzynarodowej?;

– w jakim stopniu odgrywane role są efektywne?

Ramy teoretyczno-metodologiczne niniejszego opracowania nakreślone zostaną przez teorię ról międzynarodowych i oferowane przez nią narzędzia badawcze [1].

Unia Europejska w świetle teorii ról międzynarodowych

Na wstępie należy zadać pytanie, czym jest rola międzynarodowa. Podobnie, jak aktor na scenie, państwa na arenie międzynarodowej odgrywają role, które określają pewien zespół zachowań nakreślony zgodnie z wcześniej ustalonym scenariuszem. W zależności od uwarunkowań wewnętrznych i zewnętrznych, w jakich dany podmiot funkcjonuje, role mogą być narzucane bądź wybierane (deklarowane lub rzeczywiste). Rola narzucana jest swego rodzaju odzwierciedleniem oczekiwań społeczności międzynarodowej wobec danego państwa ze względu na jego pozycję międzynarodową. Rola wybierana zaś jest funkcją roli narzucanej oraz woli państwa, na którą składa się szereg elementów: wartości, misja, wizja oraz cele państwa wyodrębnione na podstawie analizy środowiska międzynarodowego oraz wewnętrznego (potencjału państwa), a także jej interpretacji. Wybierana rola wyraża się natomiast poprzez deklaracje polityczne (rola deklarowana) oraz rzeczywiste działania podejmowane w ramach polityki zagranicznej (rola rzeczywista), które się wzajemnie przenikają i na które ma wpływ rola narzucana, czyli tak naprawdę środowisko międzynarodowe – rys. 1.

Rys. 1. Zależności pomiędzy poszczególnymi typami ról

mentorstwo01

Źródło: opracowanie własne na podstawie Z. J. Pietraś, Pojęcie i klasyfikacja ról międzynarodowych, Lublin 1989, s. 19-20.


A zatem role międzynarodowe, stosując pewne uproszczenie, stanowią w znacznym stopniu wyraz priorytetów polityki zagranicznej [2]. Muszą zatem uwzględniać obiektywne oraz subiektywne uwarunkowania wewnętrzne i zewnętrzne funkcjonowania danego podmiotu na arenie międzynarodowej (rys. 2), które są także ściśle związane z jego potencjałem w poszczególnych sferach.

Rys. 2. Determinanty ról międzynarodowych

mentorstwo02

Źródło: opracowanie na podstawie: J. Zając, Role Unii Europejskiej Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu, Warszawa 2010, s. 27.

Teoria ról międzynarodowych jest niezwykle użyteczna do analizy zachowań poszczególnych aktorów na scenie międzynarodowej, gdyż pozwala na kompleksowe zestawienie uwarunkowań przestrzeni międzynarodowej, interesów i celów strategicznych poszczególnych jej uczestników wraz z ich dążeniami i konkretnymi działaniami ukierunkowanymi na osiąganie tych celów. Umożliwia zatem analizę zarówno przesłanek, samych działań, jak i ich efektów końcowych (czyli poziom skuteczności). Role także pozwalają na zobrazowanie w sposób konceptualny zachowań poszczególnych uczestników stosunków międzynarodowych i zachowują jednocześnie wartość predyktywną. 

Aby wyjść naprzeciw oczekiwaniom społeczności międzynarodowej z jednej strony oraz móc realizować własne cele – z drugiej, UE zbudowała pewien ewoluujący zespół ról międzynarodowych, którym posługuje się do realizacji oraz ochrony swoich interesów. Zespół ten zbudowany jest z roli nadrzędnej – syntetycznej, którą jest gracz światowy (global player) oraz ról pochodnych. W ramach roli syntetycznej gracza światowego, UE odgrywa następujące role syntetyczno-cząstkowe oraz szczegółowe:

– mocarstwo niewojskowe (cywilne): globalny interwent, mediator w rozwiązywaniu konfliktów, promotor nieproliferacji i rozbrojenia, stabilizator i dostarczyciel pomocy;

– mocarstwo normatywne: promotor zasad demokracji, praw człowieka oraz budowania struktur państwa i wprowadzania zasad państwa prawa, a także światły przewodnik i wzór do naśladowania;

– mocarstwo ekonomiczne: jeden z zarządców światowej gospodarki, propagator zasad wolnego handlu na świecie, dostarczyciel pomocy (pomost pomiędzy bogatymi a biednymi), promotor rozwoju, ale także wzór do naśladowania i „dobra ciocia”;

– partner strategiczny;

oraz rolę komplementarną mocarstwa regionalnego: promotor rozwoju oraz regionalny integrator – role w znacznej mierze skierowane do wewnątrz, a także regionalny stabilizator, dostarczyciel pomocy i wzór do naśladowania (rys. 3 i 4).

Rys. 3. Rola syntetyczna, komplementarna oraz role syntetyczno-cząstkowe Unii Europejskiej

mentorstwo03

Źródło: A. Antczak, Role międzynarodowe Unii Europejskiej. Aspekty teoretyczne, Warszawa 2012, s. 181.

Rys. 4. Role szczegółowe Unii Europejskiej odgrywane w ramach poszczególnych ról syntetyczno-cząstkowych

mentorstwo04
Źródło: ibidem.

Wybrane elementy unijnej polityki wschodniej

UE posiada wspólną strategię wobec Rosji z 2003 r., a współpraca z tym państwem prowadzona jest również w oparciu o regularne spotkania na szczycie UE-Rosja. Organizowane są one także w celu prowadzenia dialogu w konkretnych sprawach, np. dotyczących współpracy transgranicznej. UE i Rosja pracują nad nowym porozumieniem, które ma regulować ich stosunki. Rozmowy w tej sprawie rozpoczęły się w lipcu 2008 r., lecz po wybuchu konfliktu między Rosją i Gruzją zostały zawieszone na kilka miesięcy. Po ich wznowieniu do tej pory nie osiągnięto konsensusu w tej sprawie. Unia w sposób szczególny dąży do ściślejszej współpracy z Rosją w celu zapewnienia dostaw surowców energetycznych. Dostawy ropy i gazu były niejednokrotnie przerywane w związku z konfliktami między Rosją a krajami, przez które odbywa się tranzyt (przede wszystkim z Ukrainą).

Pomimo istnienia dokumentów mówiących o partnerstwie z poszczególnymi krajami wschodnimi, UE nie ma spójnej koncepcji polityki wschodniej. Nie jest nawet pewna, czy wolałaby, aby istniała silna czy słaba Rosja i w jaki sposób należy podejść do problemu ewentualnej integracji państw byłego bloku wschodniego z UE (Ukraina, w dalszej kolejności np. Gruzja i inne państwa Kaukazu), jakie skutki pozytywne i negatywne zarówno dla bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego UE mogłoby mieć takie rozszerzenie. Znajduje to również swój wyraz w niejednolitym podejściu krajów członkowskich UE w stosunku do „wschodniego wymiaru” w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa (European Neighbourhood Policy – ENP). Innym pomysłem na poprawę stosunków z państwami Europy wschodniej była Inicjatywa Nowego Sąsiedztwa (New Neighbours Initiative) skierowana początkowo wyłącznie w stronę Ukrainy, Białorusi i Mołdawii, po 2002 r. została rozszerzona na wszystkie kraje wschodnie oraz państwa basenu Morza Śródziemnego, aby zapobiegać powstawaniu nowych podziałów w Europie [3].

Niewątpliwie dla UE niezmiernie istotna jest współpraca z Rosją, jako krajem o aspiracjach mocarstwowych oraz ze względu na jej wpływ na politykę światową, także w kluczowym sektorze energetycznym. UE zależy też na tym, aby republiki postradzieckie ewoluowały w kierunku „zachodnim” bardziej niż rosyjskim (przede wszystkim Ukraina i Mołdawia oraz niektóre republiki kaukaskie).

W polityce UE wobec Rosji widoczne są przynajmniej trzy główne trendy:

– współpraca transgraniczna, wymiana i kooperacja na poziomie politycznym w sprawie Ukrainy, Białorusi, Mołdawii i Południowego Kaukazu – głównie po rozszerzeniu UE w 2004 r., co znacznie zbliżyło UE do Rosji w sensie geograficznym;

– większy realizm UE w stosunku do Rosji i zachodzących transformacji wewnętrznych niż miało to miejsce w latach 90. XX wieku z jednoczesnym dalszym promowaniem wspólnych z Rosją wartości (pomimo że obecnie istnieje więcej spraw konfliktogennych niż to miało miejsce w latach 90. XX wieku);

– poszukiwanie bardziej efektywnej formy współpracy z Rosją (negocjacje dotyczące czterech „wspólnych obszarów” (common spaces) [4].

W latach 90. XX wieku relacje UE z Rosją określały dwa dokumenty: Porozumienie o partnerstwie i współpracy (Partnership and Cooperation Agreement) z 1994 r., odzwierciedlające całą gamę ambicji, jakie UE posiadała wobec Rosji (od zacieśniania stosunków ekonomicznych poprzez wspieranie rosyjskiej transformacji w kierunku demokracji i gospodarki wolnorynkowej po ostateczne stworzenie strefy wolnego handlu) oraz Wspólna Strategia UE wobec Rosji (Common Strategy on Russia) z 1999 r. będąca jedynie uzupełnieniem poprzedniego dokumentu. Tworzeniu powyższych dokumentów Unii przyświecało przekonanie o tym, że Rosja zmierza ku demokracji i wolnemu rynkowi, a UE mogłaby odgrywać kluczową rolę we wspieraniu tego procesu [5]. Jednak wraz z upływem czasu UE zaczęła podchodzić do tej kwestii bardziej realistycznie, kiedy skonfrontowane zostały oczekiwania z rzeczywistym procesem transformacji w Rosji. W kwestiach bezpieczeństwa, UE i Rosja uzgodniły, że będą wymieniać informacje na temat działalności grup terrorystycznych i ich siatek, powstało także forum dialogu o prawach człowieka, które w swym programie obejmowało także działania mające na celu zwalczanie terroryzmu oraz wojnę w Czeczenii. Jednak większość aspektów pozostała jedynie w formie deklaratywnej, a pomimo częstej zbieżności interesów, wspólnych projektów z zakresu bezpieczeństwa nie było wiele.

UE obecnie stara się prowadzić pragmatyczną, opartą na konkretnych sprawach (przedsięwzięciach) politykę wobec Rosji [6]. Istotne okazały się także negocjacje dotyczące czterech „wspólnych obszarów” (ekonomicznego, wolności, bezpieczeństwa i wymiaru sprawiedliwości, bezpieczeństwa zewnętrznego oraz prac badawczych, edukacji i kultury). Niestety nawet podejście negocjacyjne było różne – Rosja poszukiwała porozumienia w tych obszarach, w których było to możliwe, zaś UE stała na stanowisku „wszystko albo nic”. Poza tym Rosja jest pojmowana odmiennie przez różne państwa członkowskie UE ze względu na inne położenie geopolityczne (czynnik geograficzny i historyczny) oraz płaszczyzny współpracy i możliwe konflikty (np. porozumienie z Kyoto, nieproliferacja, stabilizacja Bałkanów i Bliskiego Wschodu, kwestie ekologiczne itp.), a także interpretację konkretnych postaw i propozycji Rosji (kwestie granic, mniejszości narodowych itp.). Poziomy współpracy i negocjacji różnych państw członkowskich z Rosją są odmienne – Francja i Wielka Brytania będące, podobnie jak Rosja, stałymi członkami Rady Bezpieczeństwa ONZ i Niemcy jako członek G8 oraz posiadające silne i intensywne kontakty bilateralne prezentują odmienne podejście do współpracy z Rosją niż kraje posiadające niewielkie bądź nienajlepsze kontakty z tym państwem. Z tych wszystkich powodów UE jest niezmiernie trudno wypracować wspólną strategię wobec Rosji (podobnie zresztą jak i w stosunku do innych państw czy regionów na świecie). Jednak wszystkie państwa są zgodne co do tego, że Rosja jest istotnym elementem bezpieczeństwa europejskiego, stąd większość państw optuje za stworzeniem partnerstwa strategicznego z Rosją opartego w znacznej mierze na wspólnie przestrzeganych wartościach.

Polityka wschodnia UE to nie tylko relacje z Rosją, to także współpraca z Ukrainą, Białorusią i Mołdawią, jak również dążenie do zacieśnienia współpracy z Gruzją, Armenią i Azerbejdżanem. UE, aby jej „oferta” wobec tych krajów była atrakcyjna, planuje zwiększenie środków na pomoc, pod warunkiem jednak, że państwa te będą otwarte na reformy polityczne (demokracja i praworządność) oraz gospodarcze (zasady wolnorynkowe). Rozważana jest również możliwość zawarcia umów o wolnym handlu, co byłoby korzystne szczególnie dla krajów tranzytowych (przesył ropy i gazu). Po konflikcie rosyjsko-gruzińskim z sierpnia 2008 r. UE poświęca temu rejonowi więcej uwagi ze względu na konieczność utrzymywania stabilności w Europie i jej najbliższym sąsiedztwie.

Z Ukrainą UE podpisała Porozumienie o współpracy w 1998 r. oraz od 2005 r. funkcjonuje Unijno-Ukraińki Plan Działania (EU-Ukraine Action Plan) [7]. Stosunki UE z Ukrainą nabrały nowej dynamiki po tzw. pomarańczowej rewolucji, a obecnie współpraca opiera się przede wszystkim o ENP i ów Plan Działania, który zakłada polityczne i ekonomiczne aspekty kooperacji, z których najważniejsze to:

– wzmacnianie stabilności i efektywności instytucji demokratycznych i rządów prawa;

– poszanowanie swobód i wolności;

– współpraca w zakresie reagowania na kryzysy, rozbrojenia i nieproliferacji;

– przystąpienie Ukrainy do Światowej Organizacji Handlu;

– dążenie do zniesienia barier w wymianie handlowej.

Działania UE mają na celu zbliżenie Ukrainy do modelu „zachodniego” oraz ściślejszą współpracę w zakresie polityki regionalnej (także w sferze bezpieczeństwa), które po upadku pomarańczowej rewolucji są znacznie trudniejsze do zrealizowania. Część społeczeństwa Ukrainy oczekuje od UE innego traktowania niż w ramach ENP czy PW. Dla UE zaś Ukraina jest istotna z punktu widzenia bezpieczeństwa energetycznego, ale także ze względu na konieczność związania jej z UE, by nie zwracała się ona w kierunku Rosji. Następnie podjęto prace nad kształtem przyszłego Porozumienia o wzmocnionym partnerstwie. Jednak pod koniec 2009 r. ostatecznie został przyjęty program stowarzyszenia (EU-Ukraine Association Agenda), zmodyfikowany w 2011 r., który zastąpił wspomniany wcześniej Plan Działania, jako formalną podstawę współpracy. Biorąc pod uwagę obecne uwarunkowania polityczne, podpisanie umowy stowarzyszeniowej pomiędzy UE a Ukrainą podczas szczytu PW w listopadzie 2013 r. w Wilnie jest poważnie zagrożone.

Kooperacja UE z Białorusią opiera się teoretycznie na Porozumieniu o partnerstwie i współpracy z 1995 r., które zostało zamrożone w 1997 r. ze względu na sytuację polityczną w tym kraju. Białoruś, choć nie w pełni, uczestniczy także w Programach Sąsiedzkich w ramach ENP i PW. Współpraca z Białorusią oparta jest z jednej strony na dialogu, z drugiej na restrykcjach z powodu braku systemu demokratycznego [8] i można ją określić jako reaktywną – uzależnioną od tego, co się aktualnie dzieje na Białorusi. Pomoc UE dla Białorusi koncentruje się przede wszystkim wokół aspektów finansowo-technicznych związanych z pomocą humanitarną, współpracą regionalną oraz działaniami mającymi na celu rozpowszechnianie idei demokratycznych i rządów prawa. Oceniając dotychczasową efektywność polityki UE wobec Białorusi (w aspekcie złagodzenia panującego tam reżimu), można stwierdzić, że nie była ona wysoka. Dzieje się tak nie tylko dlatego, że działania UE są mało skuteczne, ale też nie całe społeczeństwo białoruskie nie jest Unii przychylne. UE zatem musi szukać także nieoficjalnych kontaktów z przedstawicielami organizacji opozycyjnych i w ten sposób wspierać ten kraj w walce przeciwko reżimowi autorytarnemu.

UE realizuje współpracę z Mołdawią na podstawie Porozumienia o partnerstwie i współpracy z 1998 r. oraz w ramach ENP i PW. W ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa najistotniejszą kwestią dla UE w przypadku Mołdawii jest stabilizacja sytuacji, jaka ma miejsce w Naddniestrzu. Mołdawia zabiegała o możliwość włączenia do Procesu Stabilizacji i Stowarzyszenia (na wzór państw Bałkanów Zachodnich), na co UE nie wyraziła zgody. W zamian podpisany został Unijno-Mołdawski Plan Działania w ramach ENP (EU-Moldova ENP Action Plan) w 2005 r., który miał podobne założenia jak plan ukraiński. Mołdawia podejmuje wiele starań, aby spełnić wymogi stawiane przez UE i podwyższyć standardy w różnych aspektach życia politycznego, ekonomicznego i społecznego. W kwestiach bezpieczeństwa zdecydowanie kluczowym elementem współpracy jest rozwiązanie problemu Naddniestrza. UE odgrywała rolę mediatora i wspierała Mołdawię poprzez działania dyplomatyczne. W listopadzie 2005 r. UE podjęła decyzję o powołaniu misji wsparcia kontroli granic (European Union Border Assistance Mission – EUBAM) działającej na granicy ukraińsko-mołdawskiej. Jednak UE sama, bez ścisłej współpracy z Rosją, nie będzie w stanie efektywnie prowadzić działań mających na celu zakończenie konfliktu w Mołdawii. Ostatecznym celem strategicznym (długoterminowym) zarówno Ukrainy jak i Mołdawii jest członkostwo w UE, choć z punktu widzenia UE jest to perspektywa niezmiernie odległa. Obecnie intensyfikowane są wspólne działania w oparciu o ENP (z wykorzystaniem Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa). Obecnie zaś trwają negocjacje dotyczące porozumienia o stowarzyszeniu.

Kolejną sprawą, odnośnie do której nie ma w Unii konsensusu jest Partnerstwo Wschodnie – projekt zainicjowany przez Polskę i Szwecję, mający na celu zinstytucjonalizowanie polityki wschodniej UE i jest on od 2009 r. realizowany w ramach ENP. Program ten jest skierowany do Armenii, Azerbejdżanu, Białorusi, Gruzji, Mołdawii oraz Ukrainy i zakłada głównie współpracę gospodarczą, ułatwienia wizowe, a także programy pomocowe, finansowane częściowo z ENPI. Partnerstwo Wschodnie budzi wiele kontrowersji wśród państw członkowskich UE, mimo że z drugiej strony polityka wschodnia jest traktowana jako jeden z priorytetowych obszarów. Dzieje się tak z wielu powodów. Pierwszym z nich jest niechęć Rosji do tego projektu, która traktuje je jako próbę wywierania przez Unię zbyt silnych wpływów i budowanie zależności w stosunku do krajów, które Rosja uważa za swoją „naturalną” strefę wpływów. W kwestii Partnerstwa Wschodniego, Rosja nie czuje się także potraktowana jak równorzędny partner, czego oczekuje od UE, zaś postawiona przed faktem dokonanym, nie zamierza brać udziału w programie. Z drugiej zaś strony istnieją znaczne różnice w postrzeganiu roli, jaką ma pełnić Partnerstwo Wschodnie w samej Unii. Dla takich państw jak Francja czy Niemcy oznacza ono substytut członkostwa w UE, podczas gdy w pierwotnych założeniach Polski miało być ono drogą ku członkostwu. Kolejną istotną sprawą jest priorytetyzacja poszczególnych inicjatyw regionalnych. Bułgaria, Grecja i Rumunia obawiają się, że zmniejszy się przez to zainteresowanie Unii Synergią Czarnomorską, na której z kolei te kraje koncentrują się znacznie bardziej niż na Partnerstwie Wschodnim. Finlandia zaś wykazuje obawy o przyszłość Wymiaru Północnego, natomiast kraje Europy południowej obawiają się zmniejszenia nakładów na Proces Barceloński. Państwa partnerskie także prezentują różny stosunek do projektu. Ukraina postrzegała Partnerstwo Wschodnie jako pierwszy krok ku członkostwu w UE, Białoruś zaś pragnie czerpać z niego przede wszystkim korzyści gospodarcze. Mołdawię natomiast Partnerstwo Wschodnie rozczarowało, gdyż jest postrzegane jako zamknięcie (lub znaczne spowolnienie) drogi do członkostwa. Pozostałe państwa wykorzystują projekt do poprawy swojej sytuacji gospodarczej i częściowo politycznej, z czego najbardziej zaangażowana w Partnerstwo Wschodnie jest Gruzja [9].

Innym instrumentem międzynarodowego oddziaływania UE są misje i operacje w ramach Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (WPBiO). W rejonie wschodnim UE posiada obecnie misję monitorującą w Gruzji (European Union Monitoring Mission – EUMM) od 2008 r., która ma na celu monitorowanie sytuacji wewnętrznej oraz pomoc w zakresie zarządzania kryzysowego, jeśli zajdzie taka potrzeba, z mandatem działania do 14 grudnia 2014 r. Na granicy mołdawsko-ukraińskiej funkcjonuje również misja wsparcia kontroli granic (European Union Border Assistance Mission – EUBAM) od 2005 r., której mandat był przedłużany trzykrotnie i obecny wygasa 30 listopada 2015 r. Ponadto w Gruzji w latach 2004-2005 funkcjonowała misja budowy struktur państwa i wprowadzania praworządności (EUJUST Themis), która była pierwszą tego typu misją prowadzoną przez UE w ramach WPBiO.

UE posiada także specjalnego przedstawiciela ds. Gruzji, który ma zapobiegać rozwojowi konfliktu w rejonie, a w latach 2005-2010 funkcjonował także zespół wspierający prace specjalnego przedstawiciela UE w Gruzji w kwestii kontroli granic (EUSR BST – EU Special Representative Border Support Team). UE miała również specjalnego przedstawiciela ds. Mołdawii w latach 2005-2011, który był powołany głównie w celu pomocy w pokojowym rozstrzygnięciu konfliktu w rejonie Naddniestrza.

Role Unii Europejskiej w stosunku do państw wschodnich

W przypadku polityki wschodniej i ról UE na tym obszarze, należy dokonać podziału pomiędzy Rosję a kraje objęte Partnerstwem Wschodnim, gdyż role te są jednak odmienne. Nadrzędną rolą UE w stosunkach z Rosją jest mocarstwo ekonomiczne i w następnej kolejności – mocarstwo regionalne i są one w dużym stopniu rzeczywiste. Rola partnera strategicznego nie osiągnęła nawet w pełni poziomu deklaratywnego [10]. Rosja zaś postrzega UE jako mocarstwo ekonomiczne i niewojskowe, chcąc sprowadzić (ograniczyć) jej rolę wyłącznie do regionalnego zasięgu. Unia natomiast obrała sobie za cel propagowanie zasad wolnego handlu oraz demokracji i praworządności jako światły przewodnik, czy raczej mentor [11], co pozostaje rolą wybieraną, w przeważającym stopniu deklarowaną, nieodpowiadającą Rosji (odzwierciedla to wzajemny stosunek obu podmiotów – partnerzy i rywale [12]). W momencie znacznego zaostrzenia się konfliktu rosyjsko-gruzińskiego w 2008 r., UE deklarowała konieczność powstrzymywania Rosji w jej dążeniach imperialnych [13]. Jednak brak konkretnych decyzji w tej sprawie oraz strach przed podjęciem stanowczych działań utwierdziły Rosję w przekonaniu o słabości Unii i o możliwości praktycznie bezkarnego działania. Jest to w pewnym sensie odpowiedź na integracyjne działania UE w Europie Środkowo-Wschodniej, ograniczające strefę wpływów rosyjskich. W tym przypadku Rosja przeciwstawia twarde środki unijnej soft power [14].

W celu realizacji polityki wschodniej (państwa objęte koncepcją Partnerstwa Wschodniego [15]), UE występuje przede wszystkim w roli mocarstwa regionalnego i ekonomicznego, ale także normatywnego oraz światłego przewodnika, z czego dwie pierwsze to role wybierane rzeczywiste, zaś pozostałe – bardziej deklarowane, chociaż częściowo też rzeczywiste. Najbardziej widoczne role szczegółowe UE w tym regionie to promotor rozwoju, zasad demokracji i praworządności. W mniejszym zakresie Unia pełni funkcję stabilizatora, regionalnego integratora i dostarczyciela pomocy (role wyłącznie deklarowane). UE stara się wzmocnić swoje działania wobec Europy Wschodniej w ramach ENP oraz PW, kładąc szczególny nacisk na rozwój współpracy gospodarczo-handlowej, łatwiejszy przepływ osób i lepsze zarządzanie migracjami, promowanie kontaktów międzyludzkich, rozwój wielostronnego działania, wzmocnienie współpracy politycznej, pogłębienia współpracy regionalnej (w rejonie Morza Czarnego) oraz rozwój współpracy finansowej krajów Europy Wschodniej i Południowego Kaukazu [16]. Działania te mają na celu poszerzenie oferty skierowanej do państw Europy Wschodniej, przede wszystkim tych, które mają aspiracje do członkostwa w UE (głównie Ukraina [17] i Mołdawia). Niesprecyzowane perspektywy członkostwa powodują zniechęcenie tych państw i możliwe ponowne skierowanie się w stronę Rosji, co oznaczałoby klęskę europejskiej polityki wschodniej oraz znaczne pogorszenie stosunków z tymi państwami [18]. Fenomenem postępowania UE jest sprzeczność pomiędzy deklarowanym a faktycznym działaniem. Chęć zintegrowania Europy pod szyldem Unii nie pokrywa się z ofertą, jaką UE przedstawia państwom Europy Wschodniej. Ma to oczywiście ścisły związek z postawą Rosji oraz niechęcią Unii do ostrej konfrontacji z Moskwą w tej kwestii.

Z drugiej strony role UE w stosunku do państw wschodnich są często kształtowane w oparciu o błędnie przeprowadzoną analizę bądź nieznajomość lub niezrozumienie lokalnej kultury zarówno w sferze politycznej jak i społeczno-gospodarczej oraz strategicznej (jest to najbardziej widoczne w przypadku Rosji). Rozszerzenie wpływów i stabilizacja są często iluzoryczne (Partnerstwo Wschodnie). Dzieje się tak dlatego, że stosowane narzędzia są nieadekwatne z punktu widzenia kultury polityczno-strategicznej państw, do których są adresowane. Często się okazuje, że tylko „twarde” środki są skuteczne, chociaż z drugiej strony „oferta” Unii stanowi przeciwwagę dla twardej polityki prowadzonej przez USA, co jest pewną zaletą, jednak coraz bardziej konieczne wydaje się połączenie przez Unię narzędzi miękkich z twardymi, co przyniosłoby lepsze rezultaty. Ponadto UE działa zbyt wolno, stąd część działań jest spóźniona i nieadekwatna w stosunku do dynamicznie zmieniającej się sytuacji, co często przynosi efekt utraconej szansy (np. w przypadku Europy Wschodniej i założeń partnerstwa Wschodniego).

Deklarowane i rzeczywiste role Unii Europejskiej są często niespójne, co wynika przede wszystkim z faktu, że UE nie jest postrzegana przez wielu aktorów w taki sposób, w jaki byłoby to przez nią pożądane (przede wszystkim chodzi tu o Rosję). Rzeczywista pozycja i role UE w stosunku do tych państw i regionów są znacznie mniej spektakularne niż Unia to postrzega. Mając poczucie wyjątkowości i bycia światłym przewodnikiem dla reszty świata, Unia zachowuje się jak globalny mentor, podczas gdy w rzeczywistości nie jest w ten sposób postrzegana przez wszystkich partnerów.

Podsumowując warto przytoczyć następujące słowa: „pierścień właściwie rządzonych państw na wschód od UE jest oceniany jako kluczowy warunek jej bezpieczeństwa” [19]. Zwrócenie się wspólnej polityki bezpieczeństwa także we wschodnią stronę jest główną zasługą nowych państw członkowskich UE. Nie oznacza to, że kierunek tej polityki został diametralnie odmieniony po rozszerzeniu UE w 2004 r., jednak nowi członkowie UE mieli znaczny wpływ na decyzję o wysłaniu misji rządów prawa do Gruzji i misji wsparcia kontroli granic do Mołdawii i Ukrainy [20]. Działo się tak również dlatego, że nowe państwa członkowskie wykazują się znacznie lepszą znajomością zarówno kultury, języka jak i systemu władzy, jaki panował na tym obszarze, co stało się kluczowym elementem umożliwiającym podjęcie misji w ramach WPBiO w tym rejonie. Nowym państwom członkowskim zaś umożliwiło to aktywny udział w kształtowaniu wspólnej polityki w zakresie bezpieczeństwa.

Można także stwierdzić, że polityka wschodnia UE jest w znacznej mierze wpisana w ogólne cele polityki zagranicznej (stworzenie dogodnych warunków do dalszej integracji, promocja unijnych wartości i zasad, umacnianie bezpieczeństwa, łagodzenie skutków nowych podziałów w Europie) [21] i wszelkie działania UE w stosunku do państw Europy Wschodniej koncentrują się na powyższych celach głównych oraz na utrzymaniu bezpieczeństwa wschodniej granicy UE (nielegalna imigracja, napływ przestępców, przemyt, korupcja, nielegalny handel). Dalszy rozwój polityki wschodniej UE będzie zależał z jednej strony od stosunku do tej polityki poszczególnych państw członkowskich oraz od postawy samych państw Europy Wschodniej i tempa procesu przemian, jakie będą w nich zachodzić (pod względem politycznym, gospodarczym i społecznym). Jednak widoczne jest, że role typu mentorskiego nie sprawdzają się w przypadku polityki wschodniej. Przede wszystkim drażnią one Rosję i są przez nią postrzegane jako wysoce niestosowne. Pozostałe kraje zaś wolałyby ze strony Unii być traktowane z większą dozą partnerstwa niż mentorstwa. Taka postawa Unii bardziej zraża niż zachęca je do zacieśniania współpracy. Powoduje także ugruntowanie poczucia niższości społeczeństw tych państw, co nigdy nie stanowi dobrej bazy do kooperacji.

Tekst pierwotnie opublikowany jako: Mentorstwo jako wyznacznik ról międzynarodowych w polityce wschodniej Unii Europejskiej, "Kwartalnik Bellona", nr 1/2014 (676), Wojskowy Instytut Wydawniczy, Warszawa 2014, s. 27-38, ISSN 1897-7065.
Fot. epbf.com

_________________________________________
1. Artykuł powstał na podstawie: A. Antczak, Role międzynarodowe Unii Europejskiej. Aspekty teoretyczne, Warszawa 2012.
2. Por. J. Zając, Role Unii Europejskiej Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu, Warszawa 2010, s. 27.
3. Szerzej zob. A. Legucka, Polityka wschodnia Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s. 48-49.
4. Klasyfikacja za: D. Lynch, “Same view, different realities: EU and US policy towards Russia”, [w:] M. Zaborowski (red.), Friends again? EU-US relations after the crisis, Paris 2006, s. 159.
5. Ibidem, s. 160-161.
6. Szerzej zob. A. Antczak, Unia Europejska. Bezpieczeństwo – strategia – interesy, Józefów 2011, s. 47-51.
7. A. Stępień-Kuczyńska, M. Słowikowski, Unia Europejska a państwa Europy Wschodniej, Warszawa 2008, s. 98-101 oraz A. Legucka, op.cit., s. 111-114.
8. Szerzej zob. A. Stępień-Kuczyńska, M. Słowikowski, op.cit., s. 143157.
9. Por. Sz. Ananicz, Partnerstwo Wschodnie, Warszawa 2009.
10. „Partnerstwo pomiędzy Unią Europejską a Rosją opiera się na wspólnych wartościach, wspólnych interesach i wzajemnym zrozumieniu. Jest ono jednak ciągle postulatem i stanowi element retoryki politycznej, to raczej wyzwanie przyszłości – pod warunkiem, iż Rosja choć w części dostosuje się do standardów zachodnich. Na razie stosunki unijno-rosyjskie cechuje zbliżenie deklaratywne, fasadowość i pobożne życzenia” – S. Bieleń „ Stosunki Unia Europejska-Rosja”, [w:] S. Parzymies (red.), Dyplomacja czy siła. Unia Europejska w stosunkach międzynarodowych, Warszawa 2009, s. 217.
11. „Rosja ma prawo wysłuchiwania niekończących się, natarczywych i często pozbawionych sensu pouczeń” – M. Dieliagin, Polski problem, „Przegląd”, 29 lipca 2007.
12. „Rosjanie wychodzą z założenia, że partnerstwo strategiczne z Unią Europejską, które jest ich długofalowym celem, nie wyklucza konkurencji ani nie zmusza nikogo do postrzegania wszystkich problemów w identyczny sposób” – S. Bieleń, op.cit., s. 218.
13. Liczne wypowiedzi na arenie międzynarodowej Siergieja Ławrowa.
14. Szerzej zob. R. Kagan, The Return of History and the End of Dreams, New York 2008, s. 13-15.
15. Partnerstwo Wschodnie nie budzi entuzjazmu Rosji. Tego typu działania są przez nią traktowane jako kolejna próba odebrania jej przez UE wpływów w następnych po Europie Środkowej regionach. Stanowisko Rosji w tej sprawie wyraził m.in. prezydent Dmitrij Miedwiediew 22 maja 2009 r. podczas konferencji prasowej organizowanej w trakcie szczytu UE-Rosja w Chabarowsku, stwierdzając, że każde partnerstwo jest lepsze od konfliktu, jednak martwi, że ze strony niektórych państw podejmowane są próby wykorzystania tej struktury jako partnerstwa przeciwko Rosji.
16. Szerzej zob. A. Szeptycki, Sz. Kardaś, „Polityka UE wobec Europy Wschodniej, Kaukazu Południowego i Azji Środkowej”, [w:] S. Parzymies (red.), op.cit., s. 248-249.
17. Pod rządami Wiktora Janukowycza tendencje pro-unijne znacznie osłabły, a wręcz zniknęły. Ukraina nie deklaruje już tak otwarcie chęci przystąpienia ani do Unii ani do NATO, lecz jednak wyraża chęć współpracy z oboma podmiotami.
18. Szerzej zob. K. Wolczuk, Adjectival Europeanisation? The Impact of EU Conditionality on Ukraine under European Neighbour Policy, “European Research Working Paper Series” No. 18/2007 oraz K. Wolczuk, Adjectival Europeanisation? The Impact of the European Neighbourhood Policy on Ukraine, “Global Europe Papers” No. 2008/11, University of Bath 2008.
19. M. Merlingen, R. Ostrauskaité, European Security and Defence Policy, Routledge 2008, s. 195.
20. Szerzej zob. ibidem, s. 195-196.
21. A. Legucka, op.cit., s. 39-41.

Czytany 4740 razy Ostatnio zmieniany czwartek, 30 październik 2014 00:04