Wydrukuj tę stronę
czwartek, 11 październik 2012 09:35

Gaz łupkowy: zanim pojawią się korzyści

Oceń ten artykuł
(3 głosów)

gas  Fundacja Energia dla Europy

Wydobycie gazu łupkowego musi być poprzedzone odpowiednim przygotowaniem instytucji państwowych oraz akcją informacyjną na terenach, na których będzie on wydobywany. Doświadczenia innych krajów, w tym polskie, pokazują, że nieodpowiednio przygotowane społeczności łatwo ulegają negatywnej propagandzie. Tracą przez to możliwości rozwoju i ograniczają pole manewru państwa w zakresie dywersyfikacji źródeł energii.

Wstęp

Wydobycie gazu łupkowego musi być poprzedzone odpowiednim przygotowaniem instytucji państwowych oraz akcją informacyjną na terenach, na których będzie on wydobywany. Doświadczenia innych krajów, w tym polskie, pokazują, że nieodpowiednio przygotowane społeczności łatwo ulegają negatywnej propagandzie. Tracą przez to możliwości rozwoju i ograniczają pole manewru państwa w zakresie dywersyfikacji źródeł energii.

Słaby kontakt administracji ze społeczeństwem i mała dbałość o rzetelną informację ze strony firm wydobywczych mogą doprowadzić do problemów z wydobyciem surowca. Oprócz bariery komunikacyjnej istnieje również przeszkoda w postaci niekompetencji administracji. Tego rodzaju zaniedbania prowadzą do wzrostu napięcia, które może doprowadzić do protestów społecznych.

Rolą państwa jest stworzenie prawa chroniącego społeczności lokalne przed negatywnymi skutkami poszukiwania oraz wydobycia gazu łupkowego w ich okolicy. Musi ono także wypracować mechanizmy uczestnictwa społeczności w korzyściach wynikających z tego procesu.

Państwo powinno prowadzić działalność informacyjną redukującą napięcia społeczne i operującą rzetelnymi danymi na temat perspektyw wzrostu wydobycia gazu łupkowego. Dla firm poszukiwawczych normą powinny stać się wysokie standardy komunikacyjne wobec mieszkańców okolic poszukiwań. Należy korzystać z doświadczeń spółek północnoamerykańskich. Połączony wysiłek państwa oraz firm pozwoli społecznościom lokalnym stać się głównymi beneficjentami rozwoju tego sektora i pomoże rozwiać ich obawy.

Dzięki staraniom polskiego rządu Unia Europejska nie wprowadziła nowych regulacji odnośnie do gazu łupkowego. „Final Report on Unconventional Gas in Europe” z 8 listopada 2011 roku, oceniający stan regulacji w czterech krajach, Polsce, Francji, Niemczech i Szwecji, sporządzony na zlecenie Komisji Europejskiej przez kancelarię prawną Philippe & Partners stwierdza, że na etapie poszukiwań gazu łupkowego polskie regulacje są wystarczające. Jednak część istniejących przepisów posiada klauzulę „rewizyjną”, czyli podlega przeglądowi co kilka lat. Oznacza to, że normy prawne mogą być zmieniane, a w konsekwencji wydobycie gazu łupkowego może stać się mniej rentowne, a nawet całkowicie nieopłacalne. Raport wskazuje także na fundamentalną kwestię poprawy jakości konsultacji społecznych w ramach przygotowania studium oddziaływania wydobycia na środowisko naturalne. Dokument nie powstałby bez współpracy rządu, polskich posłów do Parlamentu Europejskiego i krajowego oraz lobby przemysłowego.

Należy odnotować lepszą jakość działań informacyjnych na poziomie centralnym. W polskich mediach szybko pojawiają się merytoryczne odpowiedzi przedstawicieli administracji na nieprawdziwe informacje. Przykładem jest reakcja Ministra Skarbu Państwa, Mikołaja Budzanowskiego, na szum medialny spowodowany publikacją raportu Państwowego Instytutu Geologicznego (PIG) na temat zasobów gazu łupkowego w Polsce. Minister przeciwstawił się dominującej w mediach atmosferze porażki i zapewnił o optymistycznym nastawieniu rządu do rozwoju sektora gazu łupkowego w kraju.

Niestety, sytuacja jest inna na poziomie lokalnym. Lokalne społeczności nie są dostatecznie poinformowane o konsekwencjach wydobycia gazu łupkowego. Zaproponowany przez zespół Europa-Bezpieczeństwo-Energia program dotyczy poprawy przepływu informacji na linii rząd-samorząd-społeczności lokalne. Raport jest opracowaniem badań przeprowadzonych za pomocą wizji lokalnej w wybranych miejscowościach, w pobliżu których prowadzone są poszukiwania gazu łupkowego.

Nowe raporty nt. gazu łupkowego w Unii Europejskiej

Zarówno Komisja Europejska (KE), jak i Parlament Europejski pracują nad dokumentami dotyczącymi eksploatacji gazu łupkowego. Instytut Energii i Transportu (IET), działający w ramach Wspólnego Centrum Badawczego (JRC) KE przygotowuje raport na temat wpływu wydobycia gazu łupkowego na światowe rynki energii. Dokument pokaże jak nowe źródło gazu ukształtuje konkurencyjność rynku energii i ceny u poszczególnych dostawców w UE. Kolejne dwa dokumenty to ekspertyzy sporządzane przez firmę zewnętrzną dla dwóch Dyrekcji Generalnych w KE: ds. Środowiska (DG ENV) oraz ds. Klimatu (DG CLIMA). Raport dla dyrekcji ENV ma określić faktyczny wpływ wydobycia gazu łupkowego na środowisko. Drugi z nich ma ocenić jak eksploatacja surowca z łupków wpływa na klimat planety oraz w jaki sposób może wyprzeć źródła energii emitujące więcej dwutlenku węgla do atmosfery. Instytut Środowiska i Zrównoważonego Rozwoju (IES) przy JRC przygotuje również dokument podsumowujący trzy poprzednie. Na nim oprze się KE przygotowując regulacje dotyczące poszukiwań i wydobycia gazu łupkowego.

Wszystkie ekspertyzy sporządzane dla KE będą miały znaczący wpływ na pracę nad nowymi dyrektywami: wodną, środowiskową i tzw. „hałasową”. Dokumenty te określą przyszłość procesów poszukiwania i eksploatacji złóż gazu łupkowego w Unii Europejskiej. Właśnie zarzuty dotyczące przenikania chemikaliów do wód gruntowych, nadmiernego hałasu i degradacji środowiska są głównymi argumentami przeciwników metody wydobycia gazu ze skał łupkowych. Mnogość przepisów unijnych, obniżających opłacalność wydobywania gazu łupkowego, może być zatem największym zagrożeniem dla jego eksploatacji.

Parlament Europejski (PE) przygotowuje dwa dokumenty na temat gazu łupkowego. Pierwszy powstał w Komisji Ochrony Środowiska, Zdrowia Publicznego i Bezpieczeństwa Żywności (ENVI). Sprawozdanie pt. „Wpływ na środowisko eksploatacji gazu łupkowego i ropy łupkowej” jest głosem PE w dyskusji na temat oddziaływania na środowisko metody wydobycia surowców z pokładów łupków ilastych. Jego sprawozdawcą jest polski eurodeputowany Bogusław Sonik (EPL). Dokument zostanie poddany pod głosowanie plenarne w Parlamencie Europejsk im w październiku. Autorzy raportu zwracają uwagę na wystarczającą legislację unijną w zakresie eksploatacji złóż łupkowych oraz podkreślają nadrzędną rolę państw członkowskich w kształtowaniu własnej polityki energetycznej. W trakcie głosowania w komisji posłowie odrzucili poprawkę nakładającą obowiązek wprowadzenia paneuropejskich regulacji ws. gazu łupkowego. Drugi dokument przygotowywany jest przez posłankę Niki Tzavelę (EPL) w Komisji Przemysłu, Badań Naukowych i Energii ITRE. Dotyczy wpływu „rewolucji łupkowej” na energetykę Europy w przyszłości. Został wstępnie omówiony 23 kwietnia 2012 roku. Oba dokumenty są tworzone z własnej inicjatywy europosłów i po przegłosowaniu będą miały status niewiążących stanowisk Parlamentu Europejskiego.

Przygotowanie państwa do wydobycia gazu łupkowego

Według prognoz Państwowego Instytutu Geologicznego (PIG) zawartych w raporcie pt. "Ocena zasobów gazu ziemnego i ropy naftowej w formacjach łupkowych w Polsce – Raport pierwszy”, prawdopodobne polskie zasoby gazu łupkowego wahają się od 346 do 768 mld m sześc. Ten sam raport wskazuje, że maksymalne pokłady na badanym terenie mogą wynieść nawet 1,92 bln m sześc. Z kolei prawdopodobne zasoby ropy z łupków opiewają na od 215 do 268 mln ton. Jednocześnie raport zakłada, że mogą osiągnąć wielkość maksymalnie 535 mln ton. Uwzględnia także szacunkowe całkowite w ydobycie z otworu w poszczególnych obszarach.

Uwzględniony obszar rozciąga się wzdłuż basenu bałtycko- podlasko-lubelskiego. Dokument pomija perspektywiczne tereny Wielkopolski i Dolnego Śląska i nie uwzględnia zasobów gazu typu zamkniętego i złóż niekonwencjonalnych, pochodzących z pokładów węgla, głównie w zagłębiu górnośląskim i basenie lubelskim.

Eksploatacja surowca na poziomie zakładanym w dokumencie opartym na niekompletnych danych zapewni Polsce od 35 do 65 lat pełnej samowystarczalności gazowej lub od 120 do 200 lat przy utrzymaniu produkcji na obecnym poziomie. Z kolei zasoby ropy wystarczą na 10-12 lat realizacji pełnego zapotrzebowania polskich rafinerii naftowych lub od 360 do 440 lat przy wydobyciu na dotychczasowym poziomie. Takie zasoby surowca plasują nas na trzecim miejscu w Europie, po Norwegii i Holandii. Olbrzymią szansą dla Polski jest rozwój technologii i przewaga w tym zakresie nad innymi państwami europejskimi. Potwierdzają to między innymi wypowiedzi Głównego Geologa Kraju Piotra Woźniaka. Wnioski z raportu wskazują, że jednym z najważniejszych zadań rządu pozostaje odpowiednie przygotowanie procesu wydobycia gazu.

Polskie warunki ekonomiczno-społeczne są odmienne od amerykańskich, co podkreśla także wspomniany wcześniej raport PIG. Warunki, z jakimi spotykają się inwestorzy, są nierzadko trudniejsze. Dlatego działania podejmowane na poziomie krajowym muszą dążyć do stworzenia i utrzymania jak najlepszego klimatu inwestycyjnego od rozpoczęcia badań sejsmicznych do uruchomienia wydobycia.

Klimat inwestycyjny to nie tylko odpowiednia regulacja podatkowa, ale również ochrona antykorupcyjna oraz gwarancja stabilności i ciągłości prawnej. To także budowa konsensusu politycznego między rządem i opozycją wokół kwestii gazu łupkowego. Porozumienie to da pewność inwestorom, że wraz ze zmianą rządu drastycznie nie zmieni się polityka państwa. Priorytetami są ustalenie zasad poszukiwania i wydobycia gazu w warunkach konsensusu politycznego oraz przyjęcie odpowiednich regulacji w tempie pozwalającym na planowanie inwestycji.

Warto zwrócić uwagę, że "łupkowa rewolucja” i spowodowane przez nią zmiany na rynku gazu zostały uznane przez Gazprom za realne zagrożenie dla jego, a tym samym rosyjskich, interesów w Europie. O sprawie informował dziennik Kommiersant jeszcze w styczniu 2010 roku. Premier i prezydent-elekt Rosji Władimir Putin przyznał w kwietniowym wystąpieniu przed Dumą, że "łupkowy boom" w USA jest poważnym wyzwaniem dla rosyjskich firm, na które muszą one reagować. Stwierdził, że zjawisko to może mieć poważny wpływ na przemiany na rynkach gazu na świecie. Stąd nabiera ono otwartego charakteru geostrategicznego. Program ochrony sektora przez instytucje państwa musi odpowiadać na to wyzwanie.

Polskie prawo geologiczne i górnicze

Przepisy Prawa geologicznego i górniczego dostosowują polskie prawo do dyrektyw unijnych:

• dyrektywy Rady 92/91/EWG z dnia 3 listopada 1992 r., dotyczącej minimalnych wymagań mających na celu poprawę warunków bezpieczeństwa i ochrony zdrowia pracowników w zakładach górniczych wydobywających kopaliny otworami wiertniczymi;

• dyrektywy Rady 92/104/EWG z dnia 3 grudnia 1992 r. w sprawie minimalnych wymagań w zakresie poprawy bezpieczeństwa i ochrony zdrowia pracowników odkrywkowego i podziemnego przemysłu wydobywczego;

• dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 94/22/WE z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie warunków udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów;

• dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów;

• decyzji Rady 2003/33/WE z dnia 19 grudnia 2002 r., ustanawiającej kryteria i procedury przyjęcia odpadów na składowiska. W nowej ustawie wprowadzono pewne istotne zmiany. Niektóre z nich przedstawiamy poniżej.

Nowa ustawa wraca do pojęcia własności górniczej, określonej przepisami Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 29 listopada 1930 r. – Prawo górnicze. Jego istotą jest rozłączenie pojęcia własności gruntowej od złoża kopalin oraz przyjęcie, że niektóre złoża nie są częścią nieruchomości i nie stanowią własności gruntowej. Złoża są przedmiotem odrębnego prawa przysługującego wyłącznie Skarbowi Państwa. Ustawa określa w art. 10 katalog złóż objętych własnością górniczą. Są to kopaliny o istotnym znaczeniu gospodarczym. Złoża kopalin nieobjęte własnością górniczą są własnością gruntową. Zarówno dotychczasowe, jak i nowe przepisy przewidują, że jedyną formą rozporządzania własnością górniczą jest użytkowanie górnicze. Podmioty, które rozpoznały złoże kopaliny będącej własnością górniczą i udokumentowały je oraz uzyskały decyzję zatwierdzającą dokumentację geologiczną, mogą żądać ustanowienia na ich rzecz użytkowania górniczego z pierwszeństwem przed innymi podmiotami.

Ustawa wprowadza również w art. 18 i 19 postanowienia dotyczące relacji pomiędzy przedsiębiorcą a właścicielem nieruchomości w zakresie kluczowych kopalin. Stanowi, że podmiot, który uzyskał koncesję na wydobywanie węglowodorów, węgla kamiennego, węgla brunatnego lub na bezzbiornikowe magazynowanie węglowodorów, może żądać wykupu nieruchomości w zakresie niezbędnym do wykonywania zamierzonej działalności. Art. 19.1 nowej ustawy mówi, że przedsiębiorca, który uzyskał koncesję na wydobywanie węglowodorów, czyli np. gazu łupkowego, może żądać wykupu nieruchomości lub jej części położonej w obszarze górniczym w celu wydobycia gazu. Oznacza to, że gdy strony nie dojdą do porozumienia, koncern wydobywczy ma pełne prawo domagać się od właściciela wykupu gruntu. Jeżeli ten nie wyrazi zgody, sprawę rozstrzygnie sąd.

Nowe przepisy przewidują, że poszukiwanie (rozpoznanie) złóż kopalin niebędących własnością górniczą nie wymaga uzyskania koncesji (wystarczy decyzja zatwierdzająca projekt robót geologicznych).

Udzielenie koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny wymaga opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Wydobywanie kopalin ze złóż, bezzbiornikowe magazynowanie substancji lub podziemne składowanie odpadów wymaga uzgodnienia z wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta. Kryterium jest zgodność zamierzonej działalności z przeznaczeniem nieruchomości, określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub ze sposobem korzystania z nieruchomości ustalonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Udzielenie koncesji na poszukiwanie bądź wydobywanie określonych kopalin lub na określonych obszarach wymaga opinii lub uzgodnienia z właściwymi organami. Koncesji udziela, w przypadkach wskazanych ustawą, minister środowiska lub starosta, a w przypadkach nieokreślonych przepisami marszałek województwa.

Koncesja może zostać udzielona pod warunkiem ustanowienia zabezpieczenia roszczeń (np. w formie ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorcy, gwarancji bankowej, poręczenia bankowego). W przypadku koncesji na podziemne składowanie odpadów ustanowienie zabezpieczenia przez przedsiębiorcę jest obowiązkowe. W postępowaniu koncesyjnym stosuje się przepisy o udziale społeczeństwa, chyba, że koncesja została poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach w postępowaniu przeprowadzonym z udziałem społeczeństwa.

Koncesja może być przeniesiona na inny podmiot za zgodą przedsiębiorcy, któremu jej udzielono, jeśli nie sprzeciwia się temu interes publiczny. Stronami takiego postępowania są dotychczasowy przedsiębiorca i podmiot ubiegający się o przeniesienie koncesji. Przeniesienie jej na podstawie ustawy ma zastosowanie tylko, gdy odrębne przepisy nie przewidują następstwa prawnego w zakresie skutków wynikających z decyzji administracyjnej. W innym przypadku, podmiot ma obowiązek przedstawienia właściwemu organowi dowodów potwierdzających następstwo prawne. Istotną zmianą wprowadzoną w art. 41 jest wyraźne określenie kręgu osób mających status strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia koncesji. Właściciele lub użytkownicy wieczyści mają status stron tylko w przypadku, gdy chodzi o działalność wykonywaną w granicach nieruchomości gruntowych.

Ustawa przewiduje odrębne wymagania dotyczące koncesjonowania węglowodorów. Stanowi to realizację dyrektywy 94/22/WE w sprawie warunków udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów. Udzielenie koncesji poprzedzone jest przetargiem, którego warunki powinny dawać pierwszeństwo najlepszym systemom poszukiwania lub wydobywania węglowodorów. Po wyłonieniu zwycięzcy przetargu organ koncesyjny udziela koncesji i zawiera umowę o ustanowieniu użytkowania górniczego. Ustawa określa przypadki, w których udzielenie koncesji nie wymaga postępowania przetargowego. Przeniesienie koncesji na inny podmiot powoduje również przeniesienie użytkowania górniczego na ten podmiot. Zgodnie z przepisami ustawy, prawo do wykorzystywania informacji geologicznej przysługuje Skarbowi Państwa.

Zmiany wprowadzone przepisami nowej ustawy w art. 120 dotyczą terminu dochodzenia roszczeń za szkody. Zgodnie z nowymi przepisami roszczenia przedawniają się z upływem 5 lat od dnia zauważenia szkody. Sądowe dochodzenie roszczeń jest możliwe po wyczerpaniu postępowania ugodowego. Ustawa wydłuża termin do zawarcia ugody do 60 dni (dotychczas było to 30 dni).Ustawa weszła w życie z dniem 1 lipca 2011 roku, z wyjątkiem art. 136 dotyczącego okresu rozliczeniowego z tytułu opłat eksploatacyjnych, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2012 roku. Polskie prawo traktuje surowce znajdujące się pod powierzchnią kraju jako własność Skarbu Państwa.

To podstawowa różnica w stosunku do prawa np. amerykańskiego. Stanowi ono, że do właściciela należy wszystko, co znajduje się pod powierzchnią jego ziemi. Biorąc pod uwagę ten fakt, należy zrozumieć inne podejście polskiego rządu do obywateli, na których ziemi odbywają się poszukiwania gazu łupkowego. Silna pozycja Skarbu Państwa względem obywatela nie może pozwalać na pomijanie głosu społeczności lokalnej w rozmowach o polskim gazie łupkowym. Rząd powinien wykazać daleko idącą wrażliwość społeczną. W postępowaniu koncesyjnym stosuje się przepisy o udziale społeczeństwa. W toku naszych badań spotkaliśmy się z mieszkańcami z okolic poszukiwań, którzy przekonywali, że wystarczyłyby przedstawione w transparentny sposób zapewnienia rządu, by zwalczyć obawy towarzyszące rozpoczęciu prac. Mogłyby one przybrać formę wydawanego przez rząd "certyfikatu” dla każdej inwestycji. Miałby on małe znaczenie formalne, ale duży wpływ na odbiór działalności firm poszukiwawczych przez społeczności lokalne.

Wraz z poszukiwaniami rząd musi identyfikować zagrożenia zewnętrzne. Zwiększa się ryzyko podjęcia działań ofensywnych przez firmy i różne lobbies. Chodzi m.in. o wrogie przejęcia firm posiadających koncesje. Nad sektorem gazowym w Polsce powinien zostać rozłożony parasol ochronny służb odpowiedzialnych za bezpieczeństwo państwa. Ten dział gospodarki, uznany za strategiczny z punktu widzenia interesów kraju, musi podlegać szczególnej obserwacji pod kątem prób przejęcia lub innych wrogich działań. Także spółki powinny tworzyć bariery techniczne utrudniające przejęcie. Mogą to być zapisy statutowe, chroniące przed zmianami w zarządzie i obrocie niektórymi akcjami.

W dyspozycji Skarbu Państwa pozostaje technika obrony znana jako "biały rycerz”. Polega ona na prewencyjnym wykupie pakietu kontrolnego akcji spółki zagrożonej wrogim przejęciem, jeszcze zanim ono nastąpi. Program ochrony sektora gazu łupkowego powinien być elementem kompromisu politycznego między rządem a opozycją. Słusznie podjęto działania zmierzające do wykonywania jak największej ilości odwiertów, w celu znalezienia opłacalnych złóż. Dwutorowość tego podejścia polega na tym, że koncesje na tego typu działalność wydobywczą przyznano zarówno państwowemu potentatowi w branży gazowej, jakim jest Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. (PGNiG), oraz koncernom zachodnim, w tym także ze Stanów Zjednoczonych. W ten sposób zabezpieczona została pozycja przedsiębiorstw z polskim kapitałem.

Państwo powinno kreować dobre warunki ekonomiczne dla inwestorów i jednocześnie dbać o interes społeczności lokalnych. Gwarancja zysków z wydobycia powinna dotyczyć także samorządu. Najważniejszym zadaniem pozostaje określenie zasad skutecznej kontroli państwa nad sektorem, by zapewnić odpowiednie środki na inwestycje w poszukiwania i eksploatację złóż. Należy rzetelnie informować o możliwych zyskach oraz przedstawiać rozpisane w czasie projekcje finansowe. Pozwolą one porównać wielkość potencjalnych wpływów do budżetu państwa z sektora łupkowego, z wysokością obecnego zadłużenia Polski oraz skalą wydatków na inwestycje, szkolnictwo, z poziomem pomocy unijnej itd. Wpływy te powinny być przeznaczone na rozwój kraju. Wydobycie gazu łupkowego będzie miało wpływ na zmniejszenie bezrobocia głównie w gminach wiejskich. Należy dążyć do tego, aby zyski z wydobycia gazu łupkowego szły na rozwój społeczności lokalnych czy przeciwdziałanie bezrobociu.

W Unii Europejskiej trwają intensywne dyskusje na temat gazu łupkowego. W Polsce aktywiści zrzeszeni w organizacji No Fracking France zorganizowali serię spotkań na Kaszubach, które miały informować ludność lokalną o zagrożeniach związanych z poszukiwaniami i wydobyciem gazu łupkowego. Chociaż według sondażu TNS OBOP, zrealizowanego na zlecenie Instytutu Globalizacji w czerwcu 2011 roku, 82 proc. ankietowanych Polaków uważa, że państwo powinno inwestować w rozwój sektora gazu łupkowego, to długotrwała perswazja może to zmienić. Dobrym przykładem jest historia elektrowni atomowej, która w latach 80. miała powstać w Żarnowcu. Brak dbałości władzy o kontakt ze społecznościami lokalnymi oraz katastrofa w Czarnobylu spotęgowały napięcia narosłe wokół tego przedsięwzięcia. Do dziś ten przypadek jest argumentem krytyków energetyki atomowej w Polsce.

Rząd, przy wsparciu firm z sektora gazowego, jest w stanie przeprowadzić szeroko zakrojoną kampanię promocyjną. Byłaby ona odpowiedzią na działania lobbingowe przeciwko gazowi łupkowemu. Ich adresatami powinny być: na poziomie lokalnym liderzy opinii społecznej (księża, sołtysi, pracownicy ośrodków kultury), pracownicy szkół oraz na poziomie krajowym: administracja, dyplomaci oraz think-tanki. Ministerstwo Środowiska powinno tworzyć foldery informacyjne i kolportować je w kluczowych instytucjach i wśród ludności z okolic, gdzie prowadzone są poszukiwania. Przedstawiciele rządu powinni spotykać się z tamtejszymi liderami opinii, rozwiewać ich obawy i rzetelnie wyjaśniać wątpliwości. Rząd powinien skonstruować katalog pytań i odpowiedzi na zasadzie modelu FAQ (FrequentlyAskedQuestions).

W placówkach dyplomatycznych powinny powstać stanowiska dla osób kompetentnych w tematyce gazu łupkowego. W działalność rządu muszą zostać włączone polskie think-tanki podejmujące tematykę wydobycia tego surowca. Działania rządu muszą mieć szerokie i niezależne zaplecze eksperckie.

Konsultacje społeczne

Zgodnie z przepisami polskich ustaw, w przypadkach przez nie przewidzianych oraz w innych sprawach ważnych dla gminy, powiatu czy województwa mogą być przeprowadzane na ich terytorium konsultacje z mieszkańcami. Określenie zasady i trybu przeprowadzania takich konsultacji leży w kompetencjach rad gminy, powiatu czy sejmiku województwa. Z kolei w procesie wydawania koncesji na poszukiwanie złóż gazu łupkowego, inwestor musi uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, dodawaną jako załącznik do wniosku koncesyjnego. Czasami wiąże się to z koniecznością przeprowadzenia przez odpowiedni organ (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz konsultacji społecznych. Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w Gdańsku w październiku 2011 roku poszła o krok dalej. Zaostrzyła wymogi co do dokumentów potrzebnych do uzyskania zgody na wykonywanie prac związanych z poszukiwaniem gazu łupkowego. Dzięki temu analiza oddziaływania na środowisko oraz konsultacje społeczne stały się niezbędne dla uzyskania pozwolenia na działania poszukiwawcze.

W miarę postępu w poszukiwaniach pojawiają się kolejne inicjatywy informacyjne. W niektórych województwach padły już obietnice utworzenia przy urzędach marszałkowskich specjalnych zespołów, które mają zająć się konsultacjami z mieszkańcami. W województwie lubelskim marszałek powołał w kwietniu br. Regionalną Radę ds. gazu łupkowego, która składa się z piętnastu specjalistów z różnych dziedzin i środowisk. Rada ma zajmować się kwestiami komunikacji społecznej, ochrony środowiska, zmian w prawie oraz korzyści dla regionu, jakie może przynieść eksploatacja gazu łupkowego. Do jej prac zapraszani będą także przedstawiciele mieszkańców okolic poszukiwań. Urząd już zapowiada powołanie stowarzyszenia gmin, na terytorium których znajdują się złoża gazu łupkowego, czy też zredagowanie broszury z zaleceniami „dobrych praktyk” dla inwestorów łupkowych z terenów Lubelszczyzny.

Inicjatywy takie jak powyższa, powinny być wzorem dla innych samorządowców. Zespoły poprawiające efektywność działań informacyjnych są prowadzone oddolnie i są skuteczniejsze niż inicjatywy odgórne, co wpływa pozytywnie na merytoryczny poziom dyskusji na temat gazu łupkowego. Konsultacje społeczne powinny wejść do kanonu działalności władzy centralnej. To dobra praktyka, gwarantująca zmniejszenie napięć społecznych towarzyszących wydobyciu. Rząd mógłby wspierać taką działalność, przeznaczając na ten cel określone fundusze kierowane do organizacji pozarządowych analizujących polski sektor gazu niekonwencjonalnego. W toku naszych badań stwierdziliśmy dużą alienację społeczności lokalnych w stosunku do władz państwa. Obywatele często czują się opuszczeni i zaniedbani przez władzę. Działalność pozarządowych organizacji, funkcjonujących pod rządowym patronatem, mogłaby wyjść naprzeciw tym problemom.

W Stanach Zjednoczonych, na obszarach bogatych w nowo odkryty surowiec, powszechna jest praktyka zrzeszania się właścicieli gruntów w stowarzyszenia, które efektywnie egzekwują należności od firm i państwa. Zawarte przy ich wsparciu umowy skonstruowane są przeważnie w taki sposób, aby zagwarantować właścicielom gruntów udział w zyskach. Tak przemyślane i zorganizowane działania właścicieli gruntów są efektem kampanii informacyjnych prowadzonych przez firmy w okolicach wydobycia.

Są przykładem udanej współpracy mieszkańców, władz lokalnych i firm. Stosowana przez Amerykanów formuła działania może być wzorem dla mieszkańców Polski. To sposób na skuteczną obronę własnego interesu za pomocą działań zbiorowych. Stowarzyszenie oferujące pomoc prawników byłoby rozwiązaniem służącym lepszemu zrozumieniu formalno-prawnych aspektów działalności firm wydobywczych w gminach, oraz praw, jakie w tym zakresie przysługują mieszkańcom.

Wyniki badań EBE Rekomendacje

Program badawczy zespołu EBE zakładał serię wyjazdów do miejsc, w pobliżu których prowadzone są prace poszukiwawcze. Korzystając z opracowanego wcześniej kwestionariusza, zadaliśmy lokalnym liderom pytania pozwalające określić stan wiedzy ankietowanego w zakresie przedmiotu badań, jego nastawienie do tematu, a także nadzieje i obawy z nim związane. Prowadziliśmy również rozmowy z przedstawicielami władz samorządowych i firmami poszukiwawczymi. Celem badań było przedstawienie diagnozy i rekomendacji odnośnie do procesu komunikacyjnego na linii samorząd–spółki–społeczność. Miały one posłużyć rozwojowi wydobycia gazu łupkowego, przy jednoczesnym utrzymywaniu napięć społecznych na niskim poziomie. Pierwotnie mieszkańcy i ich władze nie byli negatywnie nastawieni do perspektywy rozpoczęcia poszukiwań węglowodorów w ich okolicy. Często liczyli na nowe miejsca pracy i promocję ich miejscowości w mediach.

W gminie Gniewoszów firma poszukująca gazu wybudowała odcinek drogi, z czego mieszkańcy byli zadowoleni. Podczas stawiania wioski pracowniczej pojawiły się także miejsca pracy dla ludności lokalnej. Od działalności firm zależy, czy ten stan utrzyma się po rozpoczęciu prac poszukiwawczych. Przedstawiciele władz lokalnych z reguły nie są świadomi perspektyw zysków, a ich nadzieje są ostrożne. Zagraniczne spółki lepiej radzą sobie z utrzymywaniem dobrych relacji ze społecznościami, ponieważ posiadają bardziej rozbudowane programy komunikacyjne. Ich przedstawiciele deklarowali pełną otwartość na rozmowy. Spółki te kopiują rozwiązania z Stanów Zjednoczonych z zakresu public relations, a swoje działania poprzedzają dogłębnym rozpoznaniem środowiskowym. Na każdym etapie prac kontaktują się z mieszkańcami w celu naprawy ewentualnych szkód, odpowiedzi na pytania lub podtrzymania kontaktu. Działalność polskich firm w tym zakresie jest dużo skromniejsza. Kończy się na oficjalnych spotkaniach informacyjnych, a po ich zakończeniu kontakt urywa się. Mieszkańcy nie czują zaangażowania firm i nie wiedzą jak nawiązać kontakt w razie potrzeby. Jest to przykład kontaktu pasywnego. Przedstawiciele polskich firm, z którymi rozmawialiśmy, podkreślają jednak, że prowadzą prace nad usprawnieniem mechanizmu komunikacyjnego.

Działanie władz centralnych ma kluczowe znaczenie w zakresie łagodzenia napięć społecznych. Mieszkańcy oczekują klarownych zapewnień, że poszukiwania, a na późniejszym etapie ewentualne wydobycie, nie stanowią dla nich zagrożenia. Chcą również jasnego sygnału, że władza bierze odpowiedzialność za procesy, na które wydała zgodę. Mieszkańcy oczekują jednoznacznych gwarancji ze strony rządu, nie precyzują jednak na czym miałyby one polegać. Można sądzić, że chodzi o dokument, który potwierdzałby, że wydobycie będzie bezpieczne i przyniesie określone zyski. Władze lokalne, z których przedstawicielami rozmawialiśmy, często biorą na siebie odpowiedzialność za zapewnienie odpowiedniej opieki prawnej i merytorycznej dla mieszkańców z okolic poszukiwań. Przedstawiciele gmin oczekują jasnych procedur oraz wsparcia rządu w dążeniu do jak najlepszego zabezpieczenia interesu mieszkańców. Podkreślają także, że dla nich i lokalnej ludności duże znaczenie ma promocja informacji na temat bezpośrednich zysków płynących z prowadzonych poszukiwań. Nierzadko mieszkańcy nie mają świadomości, że odwierty dla zagranicznego inwestora prowadzą polscy wykonawcy.

Rekomendacje

Zaniedbania w dziedzinie kontaktów społecznych mogą doprowadzić do rozniecenia niepokojów wśród obywateli, pierwotnie pozytywnie nastawionych do wydobycia gazu. To samo dotyczy firm wydobywczych. Dlatego też należy sformułować rekomendacje działań poprawiających komunikację rządu i firm ze społecznościami lokalnymi. Proponowane rozwiązania przyczynią się do lepszego kontaktu, a co za tym idzie do łagodzenia napięć spowodowanych poszukiwaniami i wydobyciem gazu łupkowego. Należy rozważyć stworzenie telefonicznej linii informacyjnej, wzorowanej na doświadczeniach północnoamerykańskich. Ponieważ spotkania ze społecznością lokalną minimalizują napięcia społeczne, władze gminne i przedstawiciele firm powinni je organizować regularnie, na każdym etapie prac.

Działania informacyjne powinny wyprzedzać działalność aktywistów. Spotkania i akcje promocyjne, prowadzone jeszcze na etapie planów, mogą przynieść znacznie większe korzyści niż organizowane tuż przed rozpoczęciem faktycznych prac lub po tym, jak mieszkańcy gminy zostaną poddani dezinformacji. Dużą rolę mogą tu również odegrać parafie, będące swoistą centralą informacyjną na terenach wiejskich. Mogą stać się kanałem komunikacji między ekspertami a obywatelami i tym samym wpłynąć na lepszy odbiór informacji słanych tą drogą. Ze względu na wpływ nauczycieli jako liderów opinii publicznej, działalność informacyjna i promocyjna powinna być prowadzona także w szkołach. Należy zwrócić szczególną uwagę na kontakt z organizacjami rolniczymi reprezentującymi interesy grupy, którą poszukiwania i wydobycie gazu łupkowego dotykają najmocniej.

Oprócz działań reaktywnych, firmy muszą podejmować także aktywną pracę na rzecz minimalizacji napięć społecznych związanych z poszukiwaniami gazu łupkowego. Wzorem może być instytucja ambasadora lokalnego, który jest odpowiedzialny za bieżący, aktywny kontakt z mieszkańcami okolic poszukiwań. Pozwala to szybko wykrywać oraz usuwać problemy w relacjach między firmą a społecznością. Przedstawienie przez firmę prognoz ewentualnych korzyści dla gminy i mieszkańców może spowodować silniejszą aktywizację władz samorządowych. Wsparciem takich działań powinna być deklaracja państwa na temat sposobu wykorzystania spodziewanych zysków.

Informacje na temat zysków, jakie czerpie gmina, powinny być zbierane i systematyzowane przez władze regionalne, a następnie prezentowane mieszkańcom w formie tworzonego cyklicznie raportu korzyści. Współpraca rządu i firm wydobywczych uskuteczni przedstawianie takich informacji. Ponieważ gminy powierzają swoje bezpieczeństwo organom wyższego szczebla, same nie mając w procesie koncesyjnym realnego wpływu na podejmowane decyzje, należy wypracować procedury nadzoru chroniące interes społeczności lokalnych.

Mieszkańcy terenów, w okolicach których przewidywane jest rozpoczęcie prac poszukiwawczych, powinni mieć dostęp do pełnej opieki prawnej w ramach negocjacji umowy o dzierżawie gruntu przez firmę wydobywczą. Informacja na temat możliwości skierowania się po taką pomoc powinna być dostępna dla ludności lokalnej w przedstawicielstwach samorządowych. Gminy powinny zapewnić wsparcie prawne w oparciu o rekomendację rządu.

Ze względu na brak świadomości w tym zakresie, społeczności lokalne potrzebują wiarygodnej informacji ze strony władzy centralnej, że poszukiwania są dla nich bezpieczne, a określona instytucja bierze za nie odpowiedzialność. Dobrym sposobem realizacji tego celu jest stworzenie certyfikatu bezpieczeństwa. Byłby on przyznawany konkretnym inwestycjom poszukiwawczym. Informacja o jego przyznaniu byłaby dostępna dla wszystkich zainteresowanych i dodatkowo kolportowana w kluczowych środowiskach. Taki certyfikat zapobiegałby działaniom niepożądanym, podejmowanym przez niepewne przyszłości władze lokalne i samoorganizujących się mieszkańców.

Redakcja: ebe-logo3Zespół Europa Bezpieczeństwo Energia:
Wojciech Jakóbik, dr Paweł Kowal, Bartosz Marcinkowski, Piotr Rapkowski, Kamil Zając
Konsultacja: dr hab. Mariusz Andrzejewski, Paweł Purski, Maciej Wapiński
Redakcja językowa: Magdalena Pawłowicz

Wydawca:
Fundacja Energia dla Europy
ul. Chocimska 31 m. 15 00-791 Warszawa
adres do korespondencji:
ul. Flory 5 m. 2 00-586 Warszawa
http://www.fede.org.pl

________________________________________
Przypisy:
1. Dz.U. z 2011 nr 163 poz. 981 z dnia 9.06.2011 r. niniejszą ustawą zmienia się następujące ustawy: ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustawę z dnia 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego, ustawę z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, ustawę z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, ustawę z dnia 17 lutego 2006 r. o dotacji przeznaczonej dla niektórych podmiotów, ustawę z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, ustawę z dnia 7 września 2007 r. o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego w latach 2008—2015, ustawę z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych, ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ustawę z dnia 29 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U.2001nr 142 poz.1591); Ustawa o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 (Dz.U. 1998 nr 91 poz. 578); Ustawa o samorządzie wojewódzkim z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz.U. 1998 nr 91 poz. 576). Zgodnie z ustawą z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Dz. U. Nr 199, poz. 1227.
2. Ustawa w art. 42 wprowadza również postanowienie, że rozpoczęcie działalności objętej koncesją uważane jest za zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, co nie wyklucza ewentualnych roszczeń odszkodowawczych przysługujących podmiotom, które w wyniku wadliwej decyzji poniosły szkodę.
3. Ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U.2001nr 142 poz.1591); Ustawa o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 (Dz.U. 1998 nr 91 poz. 578); Ustawa o samorządzie wojewódzkim z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz.U. 1998 nr 91 poz. 576).

Czytany 8190 razy Ostatnio zmieniany czwartek, 30 październik 2014 00:04