sobota, 11 lipiec 2015 06:55

Andrzej Michał Łupina: Meandry polskiej dyplomacji w Afryce w latach 1990–2015

Oceń ten artykuł
(5 głosów)

Andrzej Michał Łupina

W okres transformacji Polska weszła z siecią placówek przystosowaną w dużej mierze do strategicznych celów bloku radzieckiego, niemniej jednak pozwalającą na realizację aktywnej polityki wobec krajów afrykańskich. Wydawało się rzeczą logiczną, iż potencjał ten winien był być poddany dogłębnej ocenie dla jego wykorzystania w ramach całkowicie już suwerennej polityki zagranicznej naszego państwa. Tak się jednak nie stało...

Wstęp

Artykuł niniejszy opiera się głównie na doświadczeniach i przemyśleniach autora, który kierował w charakterze ambasadora polskimi placówkami dyplomatycznymi w Afryce w latach 1990–2008, ze stosunkowo krótkimi przerwami na pracę w centrali MSZ. Okres ten pokrywa się zasadniczo z pierwszym dwudziestoleciem transformacji w Polsce i pozwala na analizę funkcjonowania polskich ambasad, konsulatów oraz wyspecjalizowanych biur i wydziałów zorientowanych na współpracę gospodarczą.

Uwaga autora ogniskuje się głównie na współpracy dwustronnej z partnerami afrykańskimi. Tylko w niewielkim stopniu autor nawiązuje do polityki afrykańskiej Unii Europejskiej, na której to arenie dyplomacja polska ma dużo do zrobienia. Podział na fazy odpowiadające zasadniczo okresom kierowania przez autora kolejnymi ambasadami w różnych regionach afrykańskich pozwala zilustrować metody kierowania placówką, które, jego zdaniem, przynosiły wymierne efekty niezależnie od atmosfery na wysokich szczeblach administracji państwowej.

W okres transformacji Polska weszła z siecią placówek przystosowaną w dużej mierze do strategicznych celów bloku radzieckiego, niemniej jednak pozwalającą na realizację aktywnej polityki wobec krajów afrykańskich. Wydawało się rzeczą logiczną, iż potencjał ten winien był być poddany dogłębnej ocenie dla jego wykorzystania w ramach całkowicie już suwerennej polityki zagranicznej naszego państwa.

Tymczasem w sytuacji konieczności przebudowy i przeorientowania polskiej polityki zagranicznej i dyplomacji po 1989 r. nastąpiło skoncentrowanie naszych działań na tzw. opcji euroatlantyckiej; pozostawiło to de facto na marginesie wszelkie inne terytoria z Afryką włącznie.

Najbardziej jaskrawym tego przejawem było umieszczenie problematyki afrykańskiej w MSZ w Departamencie Azji, Afryki, Australii i Oceanii, co w istocie rzeczy musiało zepchnąć współpracę z Afryką na dalszy plan. Późniejsze przeobrażenie DAAAiO w Departament Afryki i Bliskiego Wschodu, które miało miejsce w II połowie lat 90. ubiegłego stulecia, również nie wzięło pod uwagę znaczenia kierunku afrykańskiego z powodu jego zdominowania przez problematykę bliskowschodnią i arabską.

Powodowało to uznaniowość w ocenie realnej potrzeby angażowania naszego kraju na obszarach poza tzw. światem zachodnim i brak jasnych kryteriów i procedur szczególnie w odniesieniu do krajów rozwijających się. Miało to swoje odzwierciedlenie w okresowych zmianach sieci polskich placówek dyplomatycznych; na początku lat 80 ub. wieku było ich 17, w połowie lat 90 – 14 (wraz z nowo powołaną ambasadą w RPA) i po 2008 r. – 10 (wraz z odtworzoną w r. 2003 ambasadą w Etiopii).

Co więcej samo pojęcie „kraje rozwijające się” było również kontestowane jako rzekomy relikt minionej epoki. Rezygnacja z polskiej aktywności wobec Afryki oznaczała ni mniej ni więcej tylko dobrowolne ograniczanie działania polskiej dyplomacji w przestrzeni globalnej.

Pomimo, że cała publikacja, której częścią składową jest niniejszy artykuł, generalnie dotyczy Afryki Subsaharyjskiej, to jednak nie sposób nie odnieść się, przynajmniej zdawkowo, także do Afryki Północnej (Maghreb), wychodząc z założenia, iż Afrykę, mimo jej różnorodności i wielkości, należy traktować jako jedną całość. Kontynent ten stanowi wyjątkowo zwarty podmiot geopolityczny o wspólnym dziedzictwie historycznym, którego cechy charakterystyczne nabierają w obecnej dobie globalizacji szczególnego znaczenia zarówno dla Afrykańczyków jak i dla reszty świata.

1. Faza 1. Polskie placówki dyplomatyczne na terenie Afryki w pierwszych latach transformacji (1990–1995)

Koniec układu bipolarnego we wczesnych latach 90. przyniósł szereg zjawisk i ocen, które bardzo często okazały się zbyt pochopne i prowadziły do nieobliczalnych decyzji. Sprzyjał temu niezbyt uzasadniony optymizm ekspertów i polityków, spowodowany dość bezkonfliktowym rozpadem imperium radzieckiego. Poczęto rozpowszechniać opinie o trwałym porządku unipolarnym z USA w roli głównej i definitywnym zapanowaniu na Ziemi systemu neoliberalnego, czego najbardziej jaskrawym wyrazem był powszechnie znany esej Francisa Fukuyamy „Koniec historii”.

Afryka stała się tutaj głównym poligonem doświadczalnym, na którym aplikowano recepty gospodarki wolnorynkowej i demokracji parlamentarnej bez uwzględniania specyfiki poszczególnych regionów i państw.

Podobnym eksperymentom podlegały równolegle toutes proportions gardées państwa byłego bloku radzieckiego oraz państwa powstałe na gruzach Związku Radzieckiego z Federacją Rosyjską na czele. Polska na tym tle uchodziła w oczach wielu ekspertów za przykład stosunkowo udanej transformacji.

Trzeba przyznać, że rząd Tadeusza Mazowieckiego przystąpił do przebudowy państwa polskiego z dużą dozą zapału, któremu niekoniecznie towarzyszyła odpowiednia wiedza. Stosowano, podobnie jak w Afryce, nie do końca sprawdzone recepty, które w późniejszych latach były poddawane krytyce przez niektórych polityków i ekonomistów.

W sposób naturalny jednym z bardziej spektakularnych obszarów tych zabiegów stała się polska polityka zagraniczna. Tekę ministra spraw zagranicznych objął w tym rządzie specjalista od prawa międzynarodowego prof. Krzysztof Skubiszewski. Jego wkład w przeorientowanie polskiej polityki zagranicznej jest bezsporny, chociaż entuzjastyczne poglądy, wyrażane przez niektórych obserwatorów, o stworzeniu przez K. Skubiszewskiego od podstaw nowej dyplomacji wydają się nieco przesadzone. Co więcej, zdaniem jeszcze do niedawna szefa polskiego MSZ Radosława Sikorskiego, to właśnie za rządów tego ostatniego, począwszy od 2008 r., miałyby być podjęte rzekomo rzeczywiste działania definitywnie modernizujące polską dyplomację.

Tymczasem podkreślanie przez ministra R. Sikorskiego konieczności skoncentrowania się na kierunkach priorytetowych tj. UE, USA i sąsiedztwie ze Wschodem jest de facto powrotem do koncepcji reprezentowanej przez ministra K. Skubiszewskiego, który sam spostrzegł jej słabości po zakończeniu sprawowania swego urzędu. Skuteczność naszej polityki wschodniej autor poniższego tekstu pozostawia do oceny fachowcom, co zaś do wartości naszej przyspieszonej integracji z Zachodem, to tenże profesor K. Skubiszewski po rozstaniu z MSZ stwierdził, że „…cele i interesy Zachodu w odniesieniu do Europy Środkowej nie są ani wyraźne, ani sprecyzowane; a także ich określanie i realizacja bywają zdeterminowane różnymi naciskami, nie wynikają zaś ze strategii skierowanej ku przyszłości”.

Nie od rzeczy byłoby w tym miejscu odnotować niechęć do formułowania zadań strategicznych przez większość polskich ekip rządzących; samo pojęcie planowania uznawane było najczęściej za przeżytek epoki socjalizmu realnego i tak naprawdę niewygodne w procesie bieżącego „zarządzania” państwem.

Tymczasem inne kraje europejskie, organizacje multilateralne na czele z ONZ, nie wspominając już o firmach działających na zasadach komercyjnych, od dawna stosują zarządzanie w oparciu o wyniki (z angielskiego Result Based Management). Organizacje i ich pracownicy, także dyplomaci (co miałem okazję osobiście zaobserwować) są wówczas rozliczani z wykonania oraz efektywności wykonania przez nich celów uprzednio założonych w odpowiednich ramowych/ narodowych strategiach. Istnieje także i u nas na ten temat obszerna literatura fachowa, np. publikacja Michała Kuleszy i Dawida Sześciły pt. „Polityka administracyjna i zarządzanie publiczne”.

Jak wspomniano na wstępie, Afryka w sposób wręcz programowy zeszła na daleki plan w świadomości sterników państwa polskiego. Zamęt w ekspertyzach nawet takich krajów, które ze swej postkolonialnej natury powinny dobrze orientować się w charakterze przemian na kontynencie afrykańskim, w Polsce doprowadził do kompletnej zapaści i dość wątłej wiedzy na ten temat.

Ignorancji tej wymykały się nieco kraje Afryki Północnej z racji swej, jak uznawano, przynależności do świata arabskiego, który wraz z Bliskim Wschodem absorbował uwagę USA i reszty świata zachodniego. Także spektakularny upadek systemu apartheidu wysunął zdecydowanie na pierwszy plan wśród krajów Afryki Subsaharyjskiej Republikę Południowej Afryki, gdzie w 1993 r. utworzono polską ambasadę.

Do dziś trudno jest znaleźć logiczne uzasadnienie dla likwidacji w 1992 r. polskiej placówki w Addis Abebie, stolicy ruchu panafrykańskiego, siedziby OJA (późniejszej Unii Afrykańskiej) i Afrykańskiej Komisji Gospodarczej ONZ. Przypuszczać raczej należy, że u postaw decyzji leżał fakt sprawowania tam władzy przez dyktaturę marksistowską. W 2003 r. ambasada RP w Etiopii została reaktywowana, z czym, jak to zwykle bywa w podobnych wypadkach, wiązały się wysokie wydatki, abstrahując od uprzednio poniesionych kosztów jej likwidacji, co najczęściej pomija się milczeniem.

W roku 1993 doszło do likwidacji ambasady w Ghanie, która pewnie też nie kojarzyła się dobrze z racji zdecydowanie antykolonialnej i panafrykańskiej orientacji swego ojca założyciela Kwame Nkrumaha. W chwili obecnej jest to kraj będący w czołówce krajów nie tylko swego regionu tj. Afryki Zachodniej, ale całego kontynentu pod względem perspektyw rozwoju gospodarczego i prestiżu politycznego.

Dziesięć lat później zamknięto ambasadę w Republice Wybrzeża Kości Słoniowej (wiodącego państwa Afryki Zachodniej) na tle trwających wówczas zamieszek po śmierci charyzmatycznego lidera Felixa Houphouëta-Boignyego. Nie przeszkodziło to Francuzom w uczynieniu stolicy tego kraju, w kilka lat po tych wydarzeniach, centrum swej obecnej strategii gospodarczej i finansowej w regionie Afryki Zachodniej.

Tego typu konflikty wewnętrzne, przechodzące czasami w fazę krócej lub dłużej trwającej wojny domowej mają na terenie Afryki Subsaharyjskiej charakter endemiczny i decyzje likwidacyjne na tym tle winny być podejmowane ze szczególną ostrożnością. Dobrym tego przykładem były poważne zamieszki na terenie Demokratycznej Republiki Konga, wówczas Zairu, w r. 1991, gdy do likwidacji tamtejszej ambasady nie doszło dzięki zdecydowanemu sprzeciwowi szefa placówki; wkrótce nastąpiło tam znaczne ożywienie naszej współpracy gospodarczej ze względu na czasowe wycofanie się konkurencji.

Należy podkreślić, że zamykanie placówek, bez uprzedniej szczegółowej analizy jego zasadności prowadzi, wbrew pozorom, do bardzo wysokich wydatków bieżących oraz trudno wymiernych kosztów długofalowych, nie wspominając już o kosztach ich reaktywowania w momencie wyraźnego stwierdzenia błędności podejmowanych w ten sposób decyzji. Tak stało się w przypadku wspomnianej placówki w Addis Abebie.

Fakt, iż na szczytach władzy w naszym kraju problematyka afrykańska była praktycznie nieobecna powodował dość przypadkowe obsadzanie funkcji ambasadorów i konsulów na tym kontynencie oraz brak koncepcji ze strony krajowych urzędników ministerialnych na ważnych szczeblach wykonawczych. Regułą było lekceważenie postulatów tych kierowników placówek w Afryce, którzy poważnie podeszli do swoich obowiązków.

W tej sytuacji duża część działań autora niniejszego artykułu już w pierwszych latach dość długiego pobytu w Zairze (obecnie Demokratyczna Republika Konga) zmierzała do przybliżenia polskim decydentom skali i charakteru strat, jakie ponosimy w wyniku pomijania ważnych interesów strategicznych, poprzez bagatelizowanie problematyki rozwojowej oraz wyzwań natury globalnej. W obu przypadkach klucz dla zrozumienia potrzeby kierowania się tego typu sposobem myślenia leżał w solidnej wiedzy na temat Afryki Subsaharyjskiej i jej międzynarodowych powiązań.
Równolegle do tych opracowań analitycznych dostarczanych głównie do centrali MSZ ambasada RP w Kinszasie rozbudowywała konsekwentnie struktury organizacyjne mające utrwalać naszą nową dynamikę w stosunku do krajów akredytacji (Zair, Kongo Brazzaville i Gabon).

Po wyborach w Polsce w 1993 r. można było odczuć bardziej pragmatyczne nastawienie ekipy rządzącej tak ze strony premiera i jego współpracowników, jak i samego ministra spraw zagranicznych, który w wyniku zabiegów „falandyzacyjnych” mieścił się w portfelu nominacyjnym prezydenta Lecha Wałęsy. Zmiana na stanowisku prezydenta w 1995 r. spowodowała pewne istotne korekty w porównaniu do systemu dotychczasowej koabitacji.

Z punktu widzenia kierownika placówki afrykańskiej był to w każdym razie okres znacznego ożywienia kontaktów gospodarczych. Skończyły się zasadniczo eksperymenty z siecią naszych przedstawicielstw w Afryce, która była zawsze dosyć skromna. Pomimo wyraźnej tendencji dezindustrializacyjnej w naszym kraju, istniała jeszcze wówczas w Polsce pokaźna liczba dużych zakładów państwowych, czy spółek skarbu państwa, które szukały miejsca dla swej ekspansji właśnie w Afryce.

2. Faza 2. Próby nadania polskiej polityce wobec Afryki charakteru systemowego (1996–2005)

Na początku wyżej wymienionego okresu prowadzona była bardziej pragmatyczna linia postępowania wobec państw afrykańskich, czemu sprzyjało wejście naszego kraju w skład OECD oraz rozpoczęcie rozmów przedakcesyjnych z Unią Europejską, ze szczególnym akcentem położonym na problematykę pomocy rozwojowej. Tutaj jednak dosyć wyraźnie wyłaniały się skutki założenia, iż Polska nie będzie pretendować do rangi gracza globalnego drogą choćby tworzenia wielkich organizacji gospodarczych o charakterze transnarodowym. Jej rozwój miałby następować drogą ekspansji małych i średnich przedsiębiorstw, który również napotykał na przeszkody choćby w wyniku przejścia większej części sektora bankowego w ręce inwestorów zagranicznych i wynikającej z tego niechęci kredytodawców do wspomagania polskich projektów o charakterze produkcyjnym i eksportowym. Brak dużych silnych kapitałowo przedsiębiorstw polskich był, w miarę upływu lat, coraz bardziej widoczny, co zawężało stopniowo możliwości placówki w promowaniu polskiej oferty eksportowej zarówno handlowej, jak inwestycyjnej.

Kwestia polskich inwestycji zagranicznych została zresztą od początku transformacji faktycznie zaniechana a państwowa polityka promocyjna ograniczała się do ściągania inwestycji zagranicznych do Polski, czemu m.in. sprzyjał brak precyzyjnej legislacji w odniesieniu do operacji prywatyzacyjnych oraz bardzo korzystne warunki dla inwestycji zagranicznych bezpośrednich. Chodziło przypuszczalnie o „forsowanie liberalizacji przed stworzeniem systemu zabezpieczeń, przed wprowadzeniem odpowiednich ram prawnych, zanim kraje były w stanie przeciwstawiać się niekorzystnym konsekwencjom nagłych zmian w tendencjach rynkowych (…)”.

W odniesieniu do terenu objętego jurysdykcją ambasady w Kinszasie skonsolidowane zostały działania placówki podejmowane w początkowych latach urzędowania autora artykułu, co zaowocowało wyraźnym ożywieniem w bezpośrednich kontaktach bilateralnych ludzi interesu. Należy podkreślić, że teren ten obejmował gros obszaru Afryki Centralnej – kluczowego dla rozwoju całego kontynentu. Przy tym szef placówki wychodził z założenia o realnym znaczeniu współpracy z Afryką dla polskich interesów oraz – z potrzeby realizacji przez ambasadę funkcji placówki regionalnej.

Tego typu działalność możliwa była dzięki uwolnieniu się od krótkofalowej „huśtawki poglądów” panujących generalnie na temat Afryki od afrooptymizmu do afropesymizmu i przejścia do realnej oceny sytuacji na tym kontynencie.

Afryka, z racji swych zaszłości historycznych, od czasu dekolonizacji znajduje się de facto w stałej fazie transformacji, próbując zastąpić destrukcyjny wpływ postaw postkolonialnych, bardziej nowoczesnymi mechanizmami obrony własnych interesów przed wyzyskiem ze strony zagranicznych partnerów i własnych niejednokrotnie sprzedajnych elit. Czyni to prognozowanie dla tego obszaru geopolitycznego wysoce ryzykownym i co za tym idzie niezwykle trudnym i wymagającym.

Zgodnie z założeniami tzw. szkoły postkolonialnej, „kolonializm nie skończył się wraz z procesem dekolonizacji; proces ten jest bardziej subtelny, wykorzystuje nowe narzędzia dominacji, ale trwa i jest jak najbardziej aktualny”.

Polska na początku lat 90. mogła być postrzegana jako interesująca alternatywa dla podobnych aspiracji jako kraj niekolonialny i przeprowadzający własną operację transformacyjną, której dodatkowo towarzyszył powszechny wówczas na świecie kult Jana Pawła II, L. Wałęsy i Solidarności.

Dzięki takiemu podejściu pod koniec 1991 r. (zaledwie trzy miesiące po spektakularnych zamieszkach w Kinszasie, sprowokowanych przez wojska Mobutu Sese Seko) utworzona została Zairsko-Polska Izba Handlowa. Następnie w lutym 1992 r. powstała Fundacja Polska-Afryka. Obie te organizacje odegrały ważną rolę we wzroście obrotów handlowych oraz – stworzeniu warunków dla penetracji gospodarczej polskich przedsiębiorstw a nawet spełniania swoistej roli subsydiarnej wobec MSZ, organizując przykładowo w 1998 r. w Warszawie rozmowy mediacyjne między władzami w Chartumie a przedstawicielami powstańców z Południowego Sudanu.

Na tym tle w 1995 r. kierownictwo KGHM Polska Miedź złożyło swą pierwszą wizytę w Zairze w celu pozyskania złóż miedzi i kobaltu w prowincji Szaba. Wina za późniejsze fiasko tego przedsięwzięcia z pewnością nie leżała wyłącznie po stronie partnera afrykańskiego. Pozwoliło to jednak używać tego przypadku dla dyskredytacji polskich inwestycji w Afryce w ogóle.

W tym samym roku kierownictwo polskiej Krajowej Izby Gospodarczej przybyło w szerokim składzie do Kinszasy, gdzie doszło do podpisania ramowej umowy o współpracy z zairskim Patronatem (krajowym związkiem przedsiębiorców). Umowa ta stosowana jest do dnia dzisiejszego.

Efekty działań placówki potwierdziły założenie, że korzystna współpraca gospodarcza jest możliwa przy stosowaniu podejścia holistycznego, traktującego relacje międzynarodowe jako system naczyń połączonych. Wysoka jakość stosunków politycznych w układzie dwustronnym i wielostronnym określa nasze możliwości w realizacji pozostałych form współpracy, Wśród nich to współpraca kulturalna i naukowa oraz tworzenie atrakcyjnego wizerunku kraju mają pośredni wpływ na realizację swoistego prymatu celów gospodarczych.

Pomimo ograniczonych środków Ambasada RP w Zairze podjęła w tym zakresie odpowiednie działania, przy pomocy miejscowej Polonii, specjalistów Polservisu, misjonarzy, absolwentów polskich uczelni oraz tutejszych Afrykańczyków dobrej woli. Jako przykłady można tu przytoczyć:

• podróże regionalne, które obok celów gospodarczych miały za zadanie propagowanie polskiej kultury i języka;

• uczestnictwo ambasadora w stałych emisjach telewizyjnych i programach radiowych na temat polskiej kultury i historii;

• utworzenie szkoły muzycznej Lupina School i kompleksu szkolnego z programem nauczania języka polskiego;

• roztaczanie mecenatu nad klubami sportowymi i zespołami artystycznymi oraz organizacja stosownych imprez;
• utworzenie polskich konsulatów honorowych w Lubumbaszi, Brazzaville i Libreville oraz Stowarzyszenia Absolwentów Uczelni Polskich, które do dziś prowadzi działalność;

• i last but not least – działalność społeczna i kulturalna żony Ambasadora m.in. w charakterze wieloletniej przewodniczącej Międzynarodowego Stowarzyszenia Żon Dyplomatów.

Również w okresie kierowania przez autora artykułu ambasadą w Algierii w latach 1998–2002 (podczas wciąż jeszcze trwającej tam krwawej wojny domowej) podobnego charakteru systemowego, jak wyżej opisane działania w d. Zairze, nabrała swoista ofensywa kulturalna i medialna. Rokrocznie organizowane były Tygodnie Kultury Polskiej, tzw. retrospektywy filmowe i koncerty a polska ekipa telewizyjna nakręciła, we współpracy z telewizją algierską, obszerny materiał o polsko-algierskim partnerstwie i tradycjach współpracy.

Te i inne działania wynikające z przyjętej filozofii podejścia do działań promocyjnych i gospodarczych spowodowały, że po okresie długiego zastoju, obroty handlowe Polski z Algierią pozwoliły wysunąć się temu krajowi na czołowe miejsce w rankingu naszych partnerów afrykańskich.

Silna pozycja naszego kraju tak w stosunku do władz kraju akredytacji jak wśród przedstawicieli dyplomatycznych zaprzyjaźnionych krajów posiada w Afryce szczególne znaczenie z uwagi na występowanie zazwyczaj nieprzewidywalnych wydarzeń kryzysowych. Odporność placówki na tego typu wydarzenia pozwala nie tylko na bieżąco reagować na zagrożenia wobec naszych obywateli, ale również w sposób aktywny przetrwać i kontynuować podejmowane uprzednio działania w zmieniającym się kontekście.

W ten sposób przykładowo na jesieni 1991 r. ambasada RP w Kinszasie była w stanie, przy stosunkowo niskich kosztach, przeprowadzić sprawnie ewakuację polskich obywateli z Zairu w trakcie buntu wojska i poważnych zamieszek; nie zaprzestano przy tym dotychczasowej działalności, co stworzyło dodatkowe możliwości gospodarczej penetracji rynku, w sytuacji gdy usadowiona tam od lat konkurencja czasowo opuściła ten kraj. Podobnie w grudniu 1994 r. osobista interwencja szefa placówki spowodowała bezkrwawe uwolnienie polskich zakładników więzionych przez Front Wyzwolenia Enklawy Kabindy.

W trakcie wykonywania codziennych obowiązków regularnie przekazywane były do Centrali spostrzeżenia, wnioski i propozycje organizacyjne, których celem miałoby być wzmocnienie polskiej obecności dyplomatycznej w Afryce i zwielokrotnienie wyników gospodarczych. Obejmowały one m.in.:

• utworzenie odrębnego Departamentu Afryki w MSZ;

• przeniesienie części funkcji koordynacyjnych współpracy Polski z Afryką na szczebel Premiera i Prezydenta, dla umożliwienia lepszej kontroli nad poczynaniami MSZ, które praktycznie zależą od subiektywnego zapatrywania i predyspozycji każdorazowego szefa resortu;

• powołanie Kolegium Ambasadorów w Afryce i organizowanie regularnych narad regionalnych;

• dalszą rozbudowę sieci konsulatów honorowych przy wyposażaniu niektórych z nich w możliwość wydawania wiz, co stanowi przy obecnym braku spójnej polityki wizowej podstawową barierę w dynamizacji współpracy gospodarczej i współpracy w ogóle.

Wszystkie te postulaty spotykały się z dość słabą reakcją, co jest głownie wynikiem marginalnego statusu kontynentu afrykańskiego w ramach istniejącego departamentu terytorialnego oraz – co najważniejsze – braku strategicznego podejścia do tej problematyki.

W omawianym okresie kwestię opracowania strategii naszego kraju w stosunku do państw afrykańskich doceniło dwóch szefów polskiej dyplomacji: prof. Bronisław Geremek i Włodzimierz Cimoszewicz. Jednak dopiero temu ostatniemu, po kilkuletnich pracach z wydatnym udziałem autora tego tekstu, powiodło się sporządzenie satysfakcjonującego dokumentu, przyjętego przez Rząd RP w grudniu 2004 r. pod nazwą „Strategia RP w odniesieniu do pozaeuropejskich krajów rozwijających się”. Pozwalało to wówczas patrzeć z umiarkowanym optymizmem na efektywność przyszłych prac polskich placówek, już po przystąpieniu 7 miesięcy wcześniej Polski do Unii Europejskiej.

3. Faza 3. Regres w koncepcji rozwoju polskich stosunków z Afryką (2006–2012)

Kluczowym elementem realizacji celów wspomnianej Strategii było wypracowanie mechanizmów efektywnej wymiany informacji pomiędzy zainteresowanymi ministerstwami i instytucjami oraz ustanowienie wspólnego systemu koordynowania ich działalności. Plan przewidywał podejmowanie konkretnych działań dla zwiększenia efektywności współpracy Polski z krajami rozwijającymi się, a mianowicie miała:

a) „Dokonać szczegółowej analizy potencjalnych możliwości rozwoju współpracy gospodarczej z krajami Azji, Afryki i Ameryki Łacińskiej i zidentyfikować branże, w tym branże niszowe rokujące wzrost obrotów handlowych z krajami priorytetowymi i ważnymi, w szczególności dynamiczny wzrost polskiego eksportu, oraz opracować wykaz tych branż i dziedzin wraz z propozycją konkretnych działań i niezbędnych instrumentów (przy wykorzystaniu WEH oraz Ambasad RP w tych krajach);

b) Opracować wykaz krajów, w których istnieją szanse i możliwości dostaw przez Polskę sprzętu „S” i rozwoju dwustronnej współpracy w tym zakresie;

c) Przeprowadzić weryfikację istniejących finansowych instrumentów wspierania eksportu (poręczenia i gwarancje, dopłaty do oprocentowania kredytów eksportowych, kredyty rządowe) pod kątem zwiększenia ich efektywności w stosunku do krajów priorytetowych i ważnych oraz dokonać weryfikacji istniejących instrumentów promocji, wspierania eksportu, informacji, szkolenia i edukacji przedsiębiorców pod kątem zwiększenia efektywności tych instrumentów w stosunku do krajów priorytetowych i ważnych;

d) Dokonać weryfikacji bazy traktatowej, głównie dotyczącej współpracy gospodarczej z państwami priorytetowymi i ważnymi – w zakresie kompetencji narodowych – pod kątem ewentualnych potrzeb podpisania dodatkowych umów, które przyczyniłyby się do rozwoju dwustronnej współpracy gospodarczej;

e) Dokonać weryfikacji form i rangi stałych międzyrządowych kontaktów, w tym gospodarczych, z krajami priorytetowymi i ważnymi, np. w formie komisji mieszanych, spotkań gospodarczych, spotkań typu think-tank itp.

f) Sporządzić wstępny bilans kosztów i korzyści zaangażowania w pomoc rozwojową i humanitarną, w tym potrzebę stopniowego zwiększania wielkości pomocy rozwojowej dla krajów rozwijających się dla realizacji tzw. Milenijnych Celów Rozwoju, postanowień konferencji z Doha, Monterrey i Johannesburga z uwzględnieniem dyrektyw polskiej Strategii współpracy na rzecz rozwoju.

g) Wypracować system regularnego monitorowania udziału Polski w realizacji programowych działań UE w zakresie stosunków zewnętrznych (programów pomocowych finansowanych z budżetu UE)“.

Po przerwie we wdrażaniu w/w Strategii, na początku roku 2008 na placówkę w Senegalu wpłynęła prośba departamentu terytorialnego MSZ o sformułowanie postulatów zmierzających do aktywizacji stosunków Polski z Afryką.

W materiale przekazanym w marcu tegoż roku stanowisko placówki zostało oparte na zasadniczym znaczeniu istniejącej od ponad 3 lat wyżej wymienionej Strategii, powstałej w korelacji z dokumentami strategicznymi UE i USA, wskazującymi na rosnącą wagę geostrategiczną kontynentu afrykańskiego.

Zgodnie z zaleceniem polskiej Strategii z 2004 r. co do dalszej dynamizacji prac z niej wynikających oraz z ustaleniami Wspólnej Strategii Afryka – Unia Europejska przyjętej w grudniu 2007 r. w Lizbonie, wskazane zostały następujące ważne elementy:

• wzmocnienie dialogu politycznego na szczeblu szefów państw i dialogu sektorowego;

• przystąpienie do aktualizacji umów bilateralnych i podpisywania nowych dokumentów, stwarzających ramy dla obustronnie korzystnej polityki stypendialnej i bardziej ożywionej wymiany środowisk naukowych, kulturalnych i opiniotwórczych;

• położenie nacisku na bardziej przemyślaną pomoc organizacjom polonijnym oraz związkom byłych studentów afrykańskich, stanowiących często podstawową dźwignię zabiegów o znaczącą polską pozycję gospodarczą na tym terenie;

• stworzenie silnej bazy kadrowej i intelektualnej dla potrzeb realizacji polskiej polityki zagranicznej wobec Afryki oraz powołania struktury edukacyjnej na wzór działającego kiedyś z powodzeniem Studium Afrykanistycznego o profilu skorelowanym z założeniami w/w Strategii;

• utworzenie stanowisk kompetentnych doradców ds. dialogu polsko-afrykańskiego na poziomie kancelarii premiera i/lub prezydenta.

W niespełna miesiąc po tej obiecującej zapowiedzi na placówkę dotarła wiadomość o postawieniu jej w stan likwidacji wraz z ambasadami RP w Tanzanii, Zimbabwe i Demokratycznej Republice Konga (dawniej Zair) oraz konsulatem w Casablance, nie wspominając o placówkach na innych kontynentach. Powodem jej miała być realizacja obietnicy premiera o tanim państwie. Pospieszenie z tego typu inicjatywą w sytuacji ciągłego utyskiwania szefa resortu na chroniczne niedofinansowanie polskiej służby zagranicznej było niewątpliwie głównie aktem woli politycznej.

Operacje te odbywały się zresztą w czasie, gdy inne, porównywalne do Polski kraje (Turcja, Rumunia), kontynuowały ofensywę w Afryce, tworząc nowe placówki i rozbudowując obsadę kadrową w już istniejących. Uwzględnienie elementu straconego czasu ma tutaj o tyle duże znaczenie, że Afryka, będąca jeszcze na początku lat 90. bardzo otwarta na kontakty z Polską, jest coraz skuteczniej opanowywana nie tylko przez tradycyjnych partnerów ale także przez inne państwa, aktywnie zabiegające o swe interesy w tym kraje grupy BRIC.
Wszystko to przebiegało w sytuacji, gdy stan naszych stosunków z Senegalem i pozostałymi krajami objętymi kompetencją ambasady w

Dakarze napawał szczególną nadzieją na przyszłość. Obroty handlowe z regionem, objętym od 2005 r. przez nowego ambasadora, wzrosły do końca 2007 r. prawie pięciokrotnie; pierwszy Zjazd Afrykańskich Absolwentów Polskich Szkół Wyższych z 2007 r. powołał Stowarzyszenie Przyjaźni Polsko-Senegalskiej, którego honorowym przewodniczącym został ówczesny Przewodniczący Komisji Unii Afrykańskiej były prezydent Mali Alpha Oumar Konare; wartość realizowanych projektów pomocowych w ramach tzw. małych grantów plasowała ambasadę w Dakarze na czołowym miejscu wśród placówek afrykańskich; utworzony został lektorat języka polskiego przy Wydziale Slawistyki Uniwersytetu w Dakarze oraz dział polski w bibliotece uniwersyteckiej w stolicy Republiki Zielonego Przylądka Praji; w 2007 r. na wniosek ambasadora powołany został konsul honorowy w Mali zaś niedługo potem – konsul w Burkina Faso (złożony został odpowiedni wniosek odnośnie Senegalu i zapoczątkowana wymagana procedura dla Republiki Zielonego Przylądka); w listopadzie 2008 r. odbył się drugi panafrykański zjazd z udziałem trzech organizacji:

• Stowarzyszenia Byłych Studentów i Stażystów Afrykańskich w Polsce,

• Stowarzyszenia Byłych Studentów Senegalskich w Polsce,

• Stowarzyszenia Przyjaźni Polsko-Senegalskiej.

Na kilka miesięcy przed podjęciem decyzji o likwidacji ambasady, Prezydent Senegalu otrzymał oficjalne zaproszenie do złożenia wizyty państwowej w Polsce.

Niedługo po zamknięciu polskiej placówki na przełomie 2008 i 2009 r., Grupa Azoty Police SA zainwestowała w intratne wydobycie fosforytów, będących dla niej surowcem strategicznym; także inne polskie firmy kontynuowały penetrację Afryki via Senegal, który bardzo słusznie znany jest od dawna pod nazwą „bramy do Afryki”.

Na zakończenie misji w tym kraju ambasador przedstawił w styczniu 2009 r. pod adresem kierownictwa MSZ szereg wniosków, m.in. wystąpił do MSZ w Warszawie o ustanowienie konsulatów honorowych w Dakarze i Uagadugu; zabezpieczył również niezwykle atrakcyjną nieruchomość ambasady na wypadek powrotu do Dakaru polskiej dyplomacji.

W międzyczasie resort spraw zagranicznych naszego kraju począł propagować tzw. regułę Sikorskiego, według której zamknięte miały być ambasady, których koszt przekraczałby 1% eksportu do danego kraju. Według wstępnych kalkulacji wdrożenie tej nowatorskiej metody miałoby spowodować zamknięcie 23 kolejnych polskich placówek.

Na dzień dzisiejszy obecność polskiej dyplomacji w Afryce jest następująca. Cała arabsko-berberyjska Afryka Północna jest obsadzona (5 ambasad na 5 państw), natomiast w Afryce Subsaharyjskiej na 49 państw dysponujemy również 5 placówkami. Liczenie w tym ostatnim przypadku na „bratnią” pomoc dyplomatów z innych krajów Unii Europejskiej jest, biorąc pod uwagę realia, raczej dyskusyjne.

4. Faza 4. Ożywienie w działaniach na rzecz rozwoju stosunków gospodarczych Polska- Afryka (rok 2013 – Program „Go Africa”)

Rok 2013 przyniósł obiecujące zjawiska w odniesieniu do polityki naszego kraju wobec Afryki. Zostały one zapoczątkowane wizytą premiera RP w Nigerii w kwietniu tego roku; wizyta była, jak się wydaje, częściowo inspirowana przez czołowego polskiego biznesmena Jana Kulczyka, który od pewnego czasu realizuje poważne projekty inwestycyjne w Afryce.

Podczas Europejskiego Kongresu Gospodarczego w Katowicach kilka tygodni później J. Kulczyk wyraził zdziwienie z faktu, że Unia Europejska przeznaczyła na pomoc Grecji 240 mld euro, mogąc z o wiele większym pożytkiem zainwestować je w Afryce. Ta niekonwencjonalna opinia w ustach tej wpływowej osoby stanowiła swoiste novum na tle rutynowego myślenia o współpracy gospodarczej z Afryką. To właśnie pod jego egidą powstał raport o Afryce, który przekazano do MSZ, żeby mógł służyć lepszej orientacji naszym dyplomatom. Podobne raporty w innych krajach sporządzają dyplomaci, służąc w ten sposób własnym przedsiębiorcom. Raport był także przedstawiony podczas obrad Kongresu w Katowicach.
Na I Forum Afryka – Europa Centralna w ramach ww. Kongresu doszło do ogłoszenia przez Ministra Gospodarki RP wspomnianego Programu „Go Africa”.

Program ten koncentrować się miał głównie na Algierii, Kenii, Nigerii, Angoli, RPA i Mozambiku (jedynym z tych krajów, gdzie Polska nie miała swego przedstawicielstwa dyplomatycznego). Dla porównania, krajami, którymi miała się w pierwszym rzędzie zajmować Strategia z grudnia 2004 r. były:

• Państwa priorytetowe: Egipt, Algieria, Maroko, Tunezja, RPA;

• Państwa ważne: Libia, Nigeria, Kenia, Angola, Kongo DR, Ghana.

Za pierwszą wizytą premiera poszły inne liczne delegacje rządowe, w których uczestniczyli także przedsiębiorcy. Katalizatorem tych działań była ze strony rządu Polska Agencja Informacji i Inwestycji Zagranicznych, zaś – ze strony środowisk biznesu – głównie Regionalna Izba Gospodarcza w Łodzi i Polsko-Afrykańska Izba Przemysłowo-Handlowa w Warszawie.

Takie ożywienie wzajemnych kontaktów Polska-Afryka napawa optymizmem, ale również nakazuje ostrożność. Rozbudzone wśród przedsiębiorców nadzieje, już obecnie czasami przeobrażają się we frustrację, gdy okazuje się, że sam udział w delegacji rządowej lub kongresie nie gwarantuje jeszcze zawarcia intratnego kontraktu.

Afryka daje szansę bardzo wysokich zysków, ale ich stopa powinna być wyższa od stopy ryzyka. Osiągnięcie tutaj pozytywnego współczynnika wymaga bardzo solidnej wiedzy fachowej, która w Polsce w wyniku wieloletnich zaniedbań jest towarem deficytowym. Zapalenie długo oczekiwanego zielonego światła dla kontaktów biznesowych z Afryką, to dopiero początek procesu, dla którego conditio sine qua non stanowić musi przemyślany plan ekspansji polskiego biznesu do Afryki.

Należałoby stworzyć na przykład na poziomie Kancelarii Prezydenta specjalny zespół ekspertów, którego zadaniem byłoby przeanalizowanie naszej dotychczasowej obecności w Afryce, potencjału jaki tam posiadamy i koordynacja działań wszystkich zainteresowanych ministerstw i agend państwowych. Ze strony polskiej przedsiębiorczości rolę takiej platformy analitycznej mogłaby pełnić Krajowa Izba Gospodarcza, jako najbardziej reprezentatywny organ polskiego samorządu gospodarczego lub wspomniana Polsko-Afrykańska Izba Przemysłowo-Handlowa.

5. Rekomendacje

Na dzień dzisiejszy należy oczekiwać, że propozycje zawarte w artykule zostaną wzięte pod uwagę na szczeblach rządowych. Nie powracając do oczywistej kwestii potrzeby realizacji zadań strategicznych wobec kontynentu afrykańskiego, w krótkiej perspektywie należałoby podjąć działania zmierzające do:

• racjonalizacji sieci polskich ambasad i wydziałów promocji i inwestycji na wzór powołanego Biura Handlowego w Dubaju obejmującego teren krajów Afryki Wschodniej, choć można by mieć tu pewne zastrzeżenia co do jego lokalizacji;

• głęboko przemyślanej i metodycznej polityki kadrowej przy obsadzaniu stanowisk dyplomatycznych w placówkach na terenie Afryki;

• utworzenia w MSZ odrębnego departamentu ds. Afryki i zatrudnienie w nim odpowiedniej liczbowo i jakościowo kadry (w celu wygospodarowania niezbędnych brakujących środków, należy dokonać szczegółowej analizy struktury ponoszonych dotąd wydatków tego resortu na inne cele);

• pełnego zintegrowania komórek konsularnych na placówce pod efektywnym kierownictwem ambasadora i poddanie ich jasnym i precyzyjnym procedurom wizowym, tak aby mogły one spełniać rolę ważnego narzędzia w prowadzeniu skutecznej dyplomacji ekonomicznej;

• zbudowania silnej pozycji ambasadora, jako osoby mającej posiadać (poza odpowiednimi predyspozycjami) wszelkie narzędzia dla prowadzenia i koordynowania skutecznej i dynamicznej działalności na rzecz realizacji celów stawianych sobie m. in. przez Program „Go Africa” oraz mającego być dla ministra spraw zagranicznych realnym partnerem w realizacji zaprogramowanych decyzji.

Zakończenie

Wspomniana na początku artykułu długotrwała transformacja kontynentu afrykańskiego coraz bardziej wpływa na jego postrzeganie jako atrakcyjnego partnera w dłuższej perspektywie czasowej. Na tle spektakularnego wzrostu pozycji Chin na tym obszarze wzrasta równolegle aktywność innych krajów, co przypominać zaczyna sławetny „wyścig” państw kolonialnych z końca XIX wieku, ze wszystkimi jego znanymi konsekwencjami.

Znaczenie stosunków z Afryką dla Polski i celowość ich rozwijania były już tylekroć prezentowane w ostatnich latach, że nie ma konieczności w tej chwili powtarzać związanej z tym argumentacji; również zakres tematyczny i objętość przeznaczona dla artykułu na to nie pozwalają.

Istotny jest consensus, jaki od 2013 roku kształtuje się na linii władza państwowa – środowiska przedsiębiorców – eksperci. Towarzyszący temu trendowi entuzjazm nie powinien jednakże wykluczać trzeźwego spojrzenia na realia i posłużenia się wysokiej jakości ekspertyzą dla wypracowania odpowiedniej strategii i arsenału skutecznych środków mających służyć realizacji postawionych zadań. Wiele tego typu sugestii znalazło się w niniejszym artykule.

Afryka, przy wszystkich swych słabościach, jest praktycznie najbogatszym kontynentem świata a jego strategiczne znaczenie dla postępującej globalizacji jest trudne do przecenienia. Przy czym jej bogactwo to nie tylko zasoby naturalne, ale wysoki wzrost gospodarczy i szybki przyrost naturalny, wskazujące na nią jako na kontynent przyszłości. To 54 państwa integrujące się od lat coraz bardziej wokół idei panafrykanizmu, realizującej się na forum Unii Afrykańskiej i wielu innych organizacji międzynarodowych; ich znaczenie doceniają wszystkie kraje, które dbają o swoją pozycję na poziomie regionalnym i globalnym.

Z drugiej strony, Afryka jest naszpikowana czynnikami ryzyka i potencjalnymi czynnikami destabilizacji, które w każdej chwili mogą zmienić warunki funkcjonowania tamtejszych organizmów państwowych i rynków. Wystarczy tu przytoczyć żałosne efekty tzw. arabskiej wiosny, postępującą ekspansję terroryzmu islamskiego, drzemiący konflikt etniczny na terenie Rwandy/Burundi i wschodniej części Demokratycznej Republiki Konga, uzależnienie od azjatyckich potęg gospodarczych, epidemie AIDS i Eboli i wiele innych podobnych zjawisk.

Pomimo różnych niekonsekwencji w polityce naszego kraju wobec Afryki wspólnym założeniem działań polskiej dyplomacji była i pozostaje orientacja na wzrost obrotów handlowych z krajami afrykańskimi. Często jednak pojawiał się dylemat czy to biznes winien kształtować aktywność placówek, czy też polska dyplomacja jest zobowiązana, na bazie posiadanej wiedzy, tworzyć warunki dla penetracji polskiej przedsiębiorczości.
Jak wynika z niniejszego artykułu, dyplomacja ekonomiczna może być skutecznie realizowana jedynie jako komponent dyplomacji zintegrowanej wokół jasno sprecyzowanego całokształtu zadań, zmierzających do realizacji polskich interesów. Chodzi głównie o staranne zaprogramowanie działań w zakresie polityki kulturalnej i edukacji, biorąc pod uwagę fakt, iż Afryka jest kontynentem młodych ludzi i wszelkie formy takiej współpracy będą inwestycją długofalową.

W innym wypadku mówienie o priorytecie celów gospodarczych sprowadza się zasadniczo do „handlu słowem” i stanowi wygodny pretekst aby nie robić nic, co automatycznie obniża i tak już niską rangę polskich placówek dyplomatycznych w Afryce.

W tej sytuacji przed polską dyplomacją stoi trudne zadanie nadania procesowi wzrostu zainteresowania Polski Afryką trwałego charakteru i uczynienie z racjonalnie rozplanowanej sieci polskich placówek skutecznego mechanizmu promocji Polski i polskich przedsiębiorstw przy jednoczesnej ochronie ich bezpieczeństwa w częstych stosunkowo przypadkach kryzysowych mogących czasowo w sposób diametralny zmienić warunki funkcjonowania na konkretnym terenie.

W chwili obecnej ważna jest świadomość jakich form pomocy oczekują biznesmeni od polskich placówek dyplomatycznych i gospodarczych i jakie krótko- i długofalowe zadania należy zaprogramować by nie dopuścić do wypalenia się fali zainteresowania Afryką, która w kontekście trwającej w Europie recesji może przynieść zbawienne skutki dla polskiej gospodarki i sposobu postrzegania przez polskie władze roli naszego kraju w globalnym współzawodnictwie.

Tekst pochodzi ze strony internetowej: http://polskiemedia.org
Fot. csnbbs.com

Czytany 4451 razy